שנת 2006 - לקראת הכרעה בזכויות החקלאים בחלקת המגורים?
מאת עו"ד גלעד הס
אדמה חקלאית. סיכוי קלוש לחקיקה ראשית בכנסת
תצלום: גיא רייביץ
אלו שאינם נמצאים בקשר רציף עם ההתיישבות העובדת היו ודאי נדהמים לנוכח רגשות הזעם של המתיישבים כלפי מוסדות המדינה, ובפרט מינהל מקרקעי ישראל. רגשות אלו מוכרים לבאים במגע עם המתיישבים, ויש שיטענו כי הם עלולים להתפרץ בדרך זו או אחרת. מהיכן נולדו רגשות חמורים אלו? כיצד נקרע הקרע בין האוכלוסייה שבנתה, הלכה למעשה, את המדינה לבין המדינה שבמשך שנים העניקה לה חיבוק אוהב?
המפתח הינו, כמובן, פסק דינו של בית המשפט העליון בבג"ץ המכונה "בג"ץ הקשת המזרחית" (בג"צ 3939/99 מיום (29.8.2002). בפסק דין זה ביטל בית המשפט העליון את החלטות המינהל שנגעו לשטחים החקלאים שאינם חלקות המגורים. על פי ההחלטות שבוטלו, במקרה של שינוי ייעוד החלקות החקלאיות למגורים (או תעשייה) היו החקלאים זכאים לפיצוי שנגזר משווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד (כך, למשל, במקרקעין ששונה ייעודם למגורים זכאים החקלאים במרכז המדינה ל-27% מהשווי לאחר שינוי הייעוד). לאחר ביטול ההחלטות על ידי בג"ץ התקבלה החלטה חדשה של המינהל (החלטה (969), אשר מעניקה בעת שינוי ייעוד פיצוי מינימלי וזעום (החלטה זו נתקפת בימים אלו בבג"ץ על ידי החקלאים). חשוב מאוד לציין בהקשר זה כי בג"ץ הקשת החקלאית לא עסק כלל בחלקת המגורים של החקלאים.
החלטת בג"ץ נפלה כמקלחת צוננים על ההתיישבות העובדת. יש להבין כי החקלאים ראו במשך שנים את הקרקעות החקלאיות כשייכות להם לכל דבר ועניין, והאמינו בכך בלב שלם. חלקם אף טוענים כי שילמו בעד המקרקעין ערך מלא. והנה, ביום בהיר אחד כל מה שהאמינו בו קרס, וקרקעות שהם סברו שאיש לא יוכל לגעת בהן נהפכו לקניין הציבור.
החלטת בג"ץ בעניין הקרקעות החקלאיות הפנתה מיד את הזרקור לחלקת המגורים. החקלאים החלו לשאול את עצמם - אם נפסק לגבי הקרקעות החקלאיות שהן רכוש הציבור, מה לגבי חלקת המגורים? גם כאן ציפתה להם הפתעה לא נעימה, כאשר התברר שברוב ההתיישבות העובדת הזכויות בחלקת המגורים אינן מוסדרות, ולמעשה זכות המתיישב בחלקת המגורים שלו הינה זכות נחותה, שאינה קניינית, המכונה "זכות בר רשות". למעשה חלקת המגורים, אשר הוחזקה בידי המשפחה החקלאית עשרות בשנים, חשופה לגורל דומה לגורלן של החלקות החקלאיות לפי פסיקת בג"ץ הקשת המזרחית.
על המבוכה בעניין העדר הזכויות בחלקת המגורים הוסיפה העובדה שהחל מראשית שנות התשעים, ובעקבות המשבר החריף שתקף את החקלאות והעברת מכסות ייצור חקלאי ליישובי הספר, חקלאים רבים הסבו את הלולים, המחסנים והרפתות לשימוש המכונה "שימוש לא חקלאי" או בז'רגון המקובל בתחום "פל"ח".
לפיכך, נוצרו שני זרמי לחץ נוגדים לגבי חלקת המגורים: מצד אחד החקלאים, למודי הניסיון של בג"ץ הקשת המזרחית, אשר פעלו כדי להסדיר את הזכויות בחלקת המגורים כך שלא יהיו חשופים לפגיעה נוספת; ומצד שני אנשי הקשת המזרחית ותנועות דומות, שביקשו לנצל את ההצלחה בבג"ץ ולמזער את הזכויות של החקלאים בחלקת המגורים. לתנועות אלו הצטרפו ראשי הערים הגדולות, אשר רואים בפל"ח תחרות לאזורי התעשייה שלהם.
אל לנו לזלזל במאבק זה. לתוצאות המאבק תהיה השפעה ישירה לא רק על עשרות אלפי החקלאים, אלא על שוק המקרקעין בכללותו. מערכת לחצים זו, כמו גם הרצון ליתן פיצוי כלשהו לחקלאים בעקבות בג"ץ הקשת המזרחית, הולידו את החלטה 979 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל.
החלטה 979 עיגנה למעשה את זכויות החקלאים בחלקת המגורים שלהם. הרעיון המרכזי של החלטה זו היה כי חקלאים יהיו זכאים לחוזה חכירה לדורות מהוון על חלקת המגורים, וכך יושווה מעמדם למעמד בעל דירה במגזר העירוני אשר מחזיק בידיו חוזה חכירה לדורות. חוזה החכירה שייחתם לפי החלטה 979 אמור לכלול זכויות ל-375 מ"ר, כאשר תשלום דמי החכירה מהוונים יהיה לפי דמי חכירה של 3.75% לשנה מערך הקרקע, והוא יקנה גם פטור מדמי הסכמה בעת העברת זכויות לצד ג'.
עוד נדבך חשוב בהחלטה 979 היה השימוש הלא חקלאי בקרקע, כאשר ההחלטה איפשרה שימוש לא חקלאי בשטח של עד 500 מ"ר לנחלה, לרבות השכרתו לאחר, כאשר התשלום עבור הזכויות הינו מופחת.
לפיכך, ולפחות בעיני חלק מהחקלאים, החלטה 979 עשתה עמם צדק היסטורי בכך שהעניקה להם זכויות המהוות מעין פיצוי על הזכויות שלקח מהם בג"ץ הקשת המזרחית.
אלא שבכך לא הסתיים העניין: לאחר שההחלטה אושרה על ידי מועצת המינהל (בתום מאבק לא קל), סירב שר האוצר בנימין נתניהו לחתום עליה, והפנה אותה ליועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, כדי שיחווה את דעתו עליה. היועמ"ש פסל את ההחלטה - טענתו המרכזית היתה כי היא מעניקה זכויות יתר לחקלאים.
ואם התחלנו ברגשות הזעם המפעפעים במגזר החקלאי, הרי שהחלטת היועמ"ש לפסול את החלטה 979 היוותה כר פורה לרגשות אלו, בפרט כאשר עתירה לבג"ץ שהוגשה כנגד החלטת היועמ"ש נדחתה.
החלטה זו של היועמ"ש גרמה לחקלאים רבים להבין שנשברו הכלים, והממסד לא יגן עליהם עוד. לפיכך החלו חקלאים רבים לנבור במסמכים הישנים ובארכיונים כדי לבסס את זכויותיהם במקרקעין. חשוב להבין - יש להם מה למצוא שם. ההתיישבות החקלאית היתה חוד החנית בראשית ימי הציונות בארץ ישראל, ובניגוד להנחות הרווחות, למתיישבים רבים הוכחות בכתב על כספים שהושקעו, הן ברכישת הקרקע גופה והן בהשקעות נרחבות במקרקעין.
לאור פסילת החלטה 979 הוקמה ועדה בראשות הממונה על התקציבים במשרד האוצר, קובי הבר. ועדת הבר היתה אמורה להציע החלטה 979 "מתוקנת" ורכה יותר. ואכן, לאחרונה פורסם דו"ח ועדת הבר.
בטרם נעסוק בדו"ח חייבים להבהיר כי אין לו כל נפקות משפטית עד שלא יאומץ בהחלטת מועצת מינהל אשר תאושר על ידי שר האוצר - כך שבהחלט ייתכן שדו"ח זה ייקבר כדו"חות רבים לפניו שעסקו בעניין (דו"ח ברודט, למשל).
דו"ח ועדת הבר אמנם מאמץ את העיקרון של החלטה 979 בדבר עיגון זכויות החקלאים במגורים בחוזה חכירה קנייני, אך גם מרע משמעותית את התנאים לעומת החלטה 979.
הרעת התנאים היא בכל הרמות: בגודל החלקה שייכלל בהסכם החכירה, בכמות יחידות הדיור המותרות בחלקה ובעיקר בגובה התשלומים של דמי החכירה או דמי ההיוון שיהיה על המתיישב לשלם. כך, למשל, התשלום למינהל בגין פיצול מגרש מחלקת המגורים גבוה בדו"ח הבר פי שלושה מהתשלום לפי החלטה 979. מדובר בעניין קריטי לחקלאים: הוראות המינהל התקפות כיום, האוסרות על פיצול הנחלה, גורמות לסכסוכים משפחתיים רבים.
דוגמה אחרת היא העניין הכאוב של הפל"ח, שבו דורשת ועדת הבר היוון במחיר מלא, בניגוד להחלטה 979 שדיברה על תשלום של 41% מהשווי. למעשה, ועדת הבר מדברת על תשלום של יותר ממלוא שווי הזכויות, היות שלמינהל זכות לגבות עבור העבר 20% נוספים מהשווי המלא (לפי 5% לשנה).
הנה כי כן, דו"ח הבר מרע באופן משמעותי את מצבם של החקלאים לעומת החלטה 979, ובוודאי לעומת הזכויות במגזר העירוני, אשר החקלאים סבורים שמגיעות גם להם. מצד שני, לא נופתע לשמוע כי הקשת המזרחית, כמו גם נציגי הערים הגדולות, מתנגדים אף הם לדו"ח הבר, בטענה שהוא מעניק יותר מדי לחקלאים, ובפרט בעניין השימוש הלא חקלאי. אם כך, מה יהיה?
לטעמי, פסילת החלטה 979 על ידי היועמ"ש, ודו"ח הבר בעקבותיה, העמידו את החקלאים במצב שבו אין להם עוד מה להפסיד, ולכן צפוי גל של תביעות של מושבים, קיבוצים ומתיישבים בודדים לבתי המשפט כדי שאלו יצהירו על זכויותיהם ההיסטוריות מכוח תשלום ו/או השבחות במקרקעין. נציין כי בית המשפט העליון, בפסיקתו בעניין הקשת המזרחית, אף קבע שהחלטתו אינה סותרת הגשת תביעות פרטניות לזכויות במקרקעין.
יתרה מזו, אף אם דו"ח הבר יאומץ על ידי מועצת המינהל וייחתם על ידי שר האוצר, הוא צפוי להיתקף בבג"ץ, הן על ידי נציגי המתיישבים והן על ידי נציגי הקשת המזרחית ו/או ראשי הערים.
אי אפשר לסיים רשימה זו מבלי להזכיר כי לאורך כל השנים מנסים נציגי המגזר החקלאי בכנסת לחוקק חוק בדבר זכויות החקלאים במקרקעין. חוק שכזה יעקוף כמובן את דו"ח הבר, כמו גם את החלטות המינהל. היתרון הנוסף של חקיקה ראשית הוא החסינות הגדולה יותר כנגד בג"ץ. אלא שלאור ניסיון העבר, הסיכוי כי חקיקה שכזו תעבור בכנסת קלוש. וכך תוכרע שוב שאלה של מדיניות כלכלית ועדיפות לאומית לא על ידי המוסד אשר אמור לדון בה (הכנסת), אלא על ידי בתי המשפט, וזאת במסגרת תביעות פרטניות שיוגשו ובמסגרת בג"ץ.
הכותב הוא עו"ד ממשרד הרטבי, בורנשטיין, חסון, המייצגים גם לקוחות מהמגזר החקלאי
<<
