בואו לגלות את עמוד הכתבה החדש שלנו
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

לקרוא ללא הגבלה, רק עם מינוי דיגיטלי בהארץ  

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

ניתוח TheMarker

המדינה לא קבעה מס על יצוא הגז - ועלולה להפסיד עשרות מליארדי שקלים

ערב הכרעת הממשלה על יצוא הגז, מתברר כי ישראל שכחה לקבוע מה המס שתגבה על רווחי היצוא ■ הממשלה תדון במנגנון המיסוי המסובך רק בעוד חודשים - ותחת לחץ כבד שיפעילו חברות הגז, בגיבוי ממשלות זרות

70תגובות

ממשלת ישראל תכונס בחודש הקרוב כדי להכריע אם לייצא את הגז הטבעי שהתגלה בארבע השנים האחרונות לחופי המדינה, ואם כן - כמה ממנו לייצא וכיצד. לנוסח ההחלטה שיוגש לשרים לא יצורף תחשיב של ההכנסות הפוטנציאליות של המדינה מיצוא הגז - ולא רק משום שלא נחתמו עדיין חוזי יצוא. הסיבה לכך היא שלאיש אין מושג מה יהיו הכנסות המדינה.

ערב ההחלטה על היצוא, מתברר כי ישראל לא קבעה עדיין את מנגנון המס שיוטל על הגז המיוצא. ההחלטות בעניין לא התקבלו, אף ששווי הגז שייוצא - לפי אומדני ועדת צמח, שהמליצה על היצוא - עשוי להסתכם בכ-300 מיליארד דולר, והכנסות המדינה ממיסויו יכולות להגיע ל–120 מיליארד דולר.

ועדת ששינסקי, שהוקמה לפני שלוש שנים כדי לבחון מחדש את המשטר הפיסקלי בענף חיפושי הגז והנפט, אמנם שינתה אותו - אך רק בכל הקשור למיסוי הגז שיימכר בשוק המקומי. הוועדה, כמו גם החוק שבא בעקבותיה ‏(חוק מיסוי רווחי נפט‏), לא עסקו לעומק בנתח המדינה הנדרש מהגז המיוצא או במנגנון המיסוי שיוטל עליו. סוגיות אלה נותרו פתוחות מאז - מבלי שנערך לגביהן אפילו מבחן בינלאומי השוואתי, כדי ללמוד כיצד מתמודדות עמן מדינות אחרות שמייצאות נפט וגז.

כתבות נוספות באתר TheMarker

מירושלים לים המלח: נסיעה במכונית ללא נהג

איסור על יצוא ישחק לידי תשובה

במקביל, ממשלת ישראל לא ממתינה ומתקדמת בדרך להתרת יצוא - שעשוי להיות נדרש. אלא שמהרגע שבו יאושר יצוא גז בממשלה או בכנסת ועסקות היצוא יחלו להיחתם, יופעל בין רגע מכבש לחצים בינלאומי אדיר על משרדי הממשלה ועל רשות המסים, בניסיון לתפור במהירות האפשרית מתווה מיסויי "נוח" ככל הניתן. הפעם, בלי שכוננה לעניין ועדה ציבורית, ללא קיום שימועים פומביים או דו"חות ביניים, ובהליך מואץ שייועד למנוע חלילה פיצוץ של פרויקטי היצוא עתירי המיליארדים או אף פגיעה בקשרים מדיניים נלווים.

הגז המיוצא לא יהיה זול מהמקומי

המיסוי על הגז הטבעי מתבצע בשלושה רבדים: תמלוגים, היטל רווחים ‏("מס ששינסקי"‏) ומס הכנסה. התמלוגים מעוגנים בחוק הנפט ההיסטורי מ–1952, ונגבים על ידי הממונה על חיפושי הגז והנפט במשרד האנרגיה. משמעות התמלוגים היא גבייה של 12.5% ברוטו מסך מכירות הגז ‏(ראו מסגרת‏). התמלוגים, יש לציין, נגבים בגין הפקת כל גז - ללא קשר לייעוד הגז המופק ‏(ליצוא או לצרכים מקומיים‏).

מערכת המיסוי השנייה היא גולת הכותרת של חוק ששינסקי - היטל מגזרי חדש לענף חיפושי הגז והנפט, שייגבה מרווחי היתר של ספקיות הגז - כלומר, הרווחים שתרשום ספקית רק לאחר שתחזיר את ההשקעה שלה ומעבר לכך. משמעות הדבר היא שרק לאחר שמכירות הגז יכסו את ההוצאות שנשאה הספקית - בגין החיפושים, הקידוחים, הפיתוח, התשתית, ההפקה ואפילו התמלוגים ששילמה - ורק לאחר שהמכירות יעברו ב–50% את כל ההשקעה המצטברת הזו, או אז היא תתחיל לשלם מס של 20% על רווחיה. המס הזה יועלה בהדרגה ויגיע לדרגת המקסימום שלו - 50% - רק לאחר שהמאגר יכסה 230% מהוצאותיו. מאגר תמר זכה להטבה ייחודית במסגרת חוק ששינסקי, שדחתה את חיובו במס עד למדרגות כיסוי של 200% ו–280% בהתאמה.

אגב, להסדר מפליג יחסית זה נלוותה סוכרייה נוספת. ערב אישור חוק ששינסקי בוועדת הכספים, הסכימה הממשלה לגדר אותו מפני העלאה עתידית אפשרית של מס חברות - ולקזז כל העלאה במס זה מן ההיטל. היות שההפחתה המתוכננת במס חברות בוטלה, וזה אף עתיד לעלות, שיעור ההיטל המקסימלי הריאלי עומד כיום על כ–45% בלבד, והוא צפוי אף לרדת.

את יתרת המס המוטל על פעילות הפקת הגז ומכירתו גובה המדינה דרך מס הכנסה - כלומר, באמצעות מס חברות שמשלמות שותפויות החיפושים, והמס השולי שבו מחוייבים משקיעים פרטיים שמחזיקים ביחידות השתתפות. היטל ששינסקי, יש לציין, מוכר כהוצאה למס הכנסה.

סך המיסוי בשלוש מערכות אלה אמור להביא את נתח המדינה ‏(government take‏) בהכנסות ממכירת הגז לכ–50% ‏(במאגר תמר‏), ועד ל–62% במאגר לווייתן - בהנחה שהגז נמכר בישראל. אך מה יהיה חלקה של המדינה במקרה שהגז ייוצא?

ג'יני

ועדת ששינסקי נדרשה אמנם לעסוק בסוגיית המיסוי על גז או נפט מיוצא - אך לא העמיקה בה. הנחת היסוד של הוועדה היתה שהמדינה לא תסייע ליזמים במימון מתקני היצוא, אך גם לא תבקש להשתתף ברווחים הנורמטיביים שיגרוף היזם מהיצוא.

לפיכך, קבעה הוועדה כי העלות העודפת הכרוכה בהקמת מתקני יצוא, כמו צינור הולכה תת־ימי לקפריסין או הקמת מתקן להנזלת הגז הטבעי ‏(LNG‏), לא תוכר לצורך חישוב ההיטל המגזרי, כלומר - לא תנוכה מההכנסות המחושבות לצורך חישוב ההיטל. הסיבה לכך, מן הסתם, היא שעלויות הקמת מתקנים אלה יסתכמו במיליארדי דולרים, והכרה בהם עלולה למחוק את הכנסות המדינה מההיטל. מצד שני, המליצה הוועדה כי ההיטל שתגבה לא יחול על הרווחים שירשמו חברות הגז כתוצאה ממכירת הגז לחו"ל.

במצב כזה, ייווצר ליזם תמריץ שקוף להעדיף את חלופת היצוא על פני מכירת הגז לשוק המקומי, מכיוון שביצוא הוא לא יחוייב למעשה בהיטל על רווחיו. לכן קבעה ועדת ששינסקי סייג, שלפיו כל עסקה ליצוא גז תחוייב בהיטל, שיחושב כאילו הגז נמכר במחיר השוק המקומי. כלומר, ספקית גז לא תוכל לייצא גז במחיר נמוך מזה שבו היא מוכרת את הגז לשוק המקומי. כך, יובטח כי לכל הפחות, תזכה המדינה לחלק זהה במכירת הגז, ללא קשר לייעודו.

אלא שקביעה זו נותרה עמומה, ורק פתחה צוהר למורכבות האדירה של מיסוי גז מיוצא. מה זה בכלל מחיר שוק מקומי? מה יקרה אם חברות הגז ינפחו באופן מלאכותי את ההוצאות הנדרשות להכרה? מה אם רווחי היצוא עדיין יהיו גבוהים משמעותית מאלה שבמכירה לשוק המקומי? שאלות אלה נותרו מאז פתוחות, בעוד שבמקביל, עומדת הממשלה על סף החלטה לייצא את הגז.

דולר במחיר הגז - 
מיליארד בהכנסות

התשובה לשאלות האלה, חשוב להדגיש, לא רק נושאת במשמעות של עשרות מיליארדי דולרים - אלא עשויה גם להשליך על הכדאיות הכלכלית של היצוא, על מחירי היצוא וגם על מתווה העסקה לרכישת מניות מאגר לווייתן בידי וודסייד האוסטרלית, למשל. זאת, מכיוון שמנגנון המס הוא רכיב אקוטי בכל עסקה. המנגנון הנבחר יכול גם לקבוע את מדיניות היצוא של ישראל, שכן אין כלי כמו המיסוי כדי לרסן התנהלות עסקית ללא צורך ברגולציה פרטנית. אלא שקודם לכן, נדרשת כאמור הכרעת הממשלה לגבי שלוש נקודות עיקריות, המפורטות להלן.

1. מה יהיה מחיר המינימום לעסקת יצוא?

המהלך הראשון שלו תידרש רשות המסים, או כל צוות ממשלתי אחר שימונה לעניין, יהיה קביעת "מחיר העברה" של הגז המיוצא. הכוונה היא למחיר הגז התיאורטי המינימלי שעליו יוטל מס ששינסקי. מנגנון "מחיר העברה" הוא פרקטיקה מקובלת במערכות מיסוי להתמודדות עם עסקה בין שתי חברות קשורות - כדי למנוע תכנוני מס. למשל, במקרה שבו השותפות במאגר לווייתן ימכרו את הגז שיפיקו במחיר מופחת יחסית לחברת הנזלה, ואילו זו תמכור אותו ליצוא במחיר גבוה. כך, יוטל מס ששינסקי גבוה יחסית על מחיר עסקה נמוך, ואילו העסקה הרווחית יותר תמוסה במס חברות בלבד - כאשר החברות הזרות השותפות בלווייתן ייהנו גם מפטור ממס על דיווידנדים.

ועדת ששינסקי המליצה כי רשות המסים תקבע את מחיר ההעברה בהתאם לארבעה רכיבים: מחיר הגז בשוק המקומי, בניכוי עלות הובלתו מהמאגר לחוף; מחיר השוק של הגז בעולם; מחיר תיאורטי של הגז במאגר; ותשואה מקובלת על מתקני ההולכה ‏(Downstream‏).

בפועל, המחיר עדיין לא נקבע. לפי הערכות, הוא יחושב על בסיס ממוצע מחירי עסקות הגז, למשל, בשנתיים הקודמות לעסקת היצוא. לחלופין, עשוי מחיר ההעברה להיקבע על יסוד מחיר הגז שרוכשת חברת החשמל - בתוספת מרווח קבוע. מחיר הבסיס שבו רוכשת החברה גז מתמר הוא כ–5 דולר למיליון BTU. מחיר הגז ליצרני החשמל הפרטי נע סביב 6 דולר, ואילו מחיר הגז לתעשייה נע בין 8–10 דולר למיליון BTU. לכל אחת מהעסקות יש מנגנון הצמדה שונה - וגם לזה תידרש רשות המסים לתת את הדעת. היות שמחיר זה יקבע את רצפת המיסוי, הרי שלכל פרומיל בו עשויה להיות משמעות מספרית עם שישה אפסים. תוספת של דולר לכאן או לכאן עשויה להוסיף או לגרוע כמיליארד דולר מהכנסות המדינה. זאת, גם תוך יצירת מאזן שונה בין תעדוף היצוא למכירה בשוק המקומי.

אלא שחישוב מחיר הבסיס לגז הממוסה לא יהיה פשוט כל כך, ועלול להסתבך בין שלל תכנוני מס אפשריים. למשל, בעסקה שנרקמה בין השותפות במאגר הגז תמר לבין דייהו הקוריאנית והוג הנורווגית. לפי הסכם העקרונות שחתמו הצדדים עוד בשנה שעברה, תמכור שותפות תמר לחברות הזרות גז בנפח שנתי של 4 מיליארד מ"ק, בעוד שהן יקימו מעל המאגר, במימונן, אסדה צפה להנזלתו ‏(FLNG‏) ולשינועו לארצות היעד. בחלוף חודשים ספורים, התקשרו דייהו והוג עם גזפרום הרוסית למכירת הגז שירכשו מתמר.

כיצד יחושב מחיר העברה במקרה של עסקת "בארטר" למשל, שבמסגרתה ימכור תמר גז מוזל בתמורה להקמת מתקן ההנזלה? כיצד תוכל רשות המסים להתחקות אחר מחיר הגז האמיתי בעסקת swap למשל, שבה רוכשים הרוסים את הגז כאן כדי לשווקו בשוק האירופי הקרוב - ומעבירים תמורתו גז לאסיה ממאגריהם הרחוקים?

קביעת מחיר ההעברה אינה מסתכמת לפיכך רק בהצבעה על מספר, אלא דורשת פיתוח של מנגנון שלם להתמודדות עם תכנוני מס, שלבטח תיתקל בהם המדינה בעתיד.

2. מהן עלויות היצוא שאותן אין למסות?

קביעת מחיר העברה מוודאת כי היצוא לא יהיה במחיר נמוך מזה שמובטח ללקוח הישראלי, והיא מבטיחה למדינה גם מחיר רצפה ש"ישריין" עבורה מיסוי מינימלי וקבוע בגין כל מ"ק מיוצא. ואולם, כיצד על המדינה לנהוג במקרה שבו ספקית הגז זכתה בבוננזה, ומוכרת ליפן גז מונזל במחיר של 18 דולר למיליון - BTU לעומת מחיר העברה של 6 דולר בלבד? האם פער מחירים זה נוצר כתוצאה מעלויות יצוא בלבד, או שמא הוא טומן בחובו רווח יזמי ענק? במציאות שבה מחירי הגז הנוזלי ‏(LNG‏) בעולם מרקיעים שחקים, חוזים לאסיה נסגרים בטווח של 14–18 דולר למיליון BTU, ולאירופה בין 9–11 דולר - האם לא זכאית המדינה למסות את רווחי היתר של היזם?

כדי לקבוע האם ספקית הגז נהנית מרווחי יתר שמעבר לתשואה הנורמטיבית בפעילות היצוא, ואשר חייבים במס, צריכה רשות המסים לקבוע קודם מהן העלויות שאותן יש לגרוע ממחיר מכירת הגז ללקוח הזר, כדי לזקק את הרווחיות נטו ‏(Netback‏).

לפי המודל הנהוג בעולם, מחשבת המדינה את עלות הנזלת הגז ‏+ תשואה נורמטיבית למקטע פעילות זה, וכן את עלות שינוע הגז ‏+ תשואה נורמטיבית למגזר זה. את סך העלויות היא מחסירה ממחיר מכירת הגז - ומההפרש, היא מנכה מס.

מנגנון כזה מחייב כמובן ידע מקצועי נרחב, ולכן צפויה רשות המסים לשכור את שירותיה של לפחות חברת ייעוץ זרה אחת לגיבוש הנוסחה - אך גם למעקב אחר דיווחי ספקיות הגז בעתיד ובקרת החוזים שעליהם יחתמו. אי־הוודאות סביב סכום ההוצאות בפועל, התנודתיות שלהן וגם ניסיונות אפשריים "לשחק" בהן לא יאפשרו לעולם קביעה מדויקת - מה שגורר מחשבה לגבי הנקודה השלישית שבה תצטרך המדינה להכריע.

3. כיצד למסות את רווחי היתר מהיצוא?

רשות המסים צפויה לעקוב אחר עלויות היצוא של החברות המפיקות, כדי להתחקות אחר עסקות שמניבות להן רווחי יתר בעבור המשאב הלאומי המיוצא. כעת נשאלת השאלה, כיצד אמורה המדינה לנהוג אם אמנם יתגלה פער בין ה–Netback לבין מחיר ההעברה - כלומר, במידה וספקית הגז צפויה לרווח חריג בעבור היצוא.

לכאורה, מחוייבת כל יתרת הרווח בהיטל ששינסקי, בדיוק כפי שהיתה מחוייבת אם הגז היה נמכר לשוק המקומי. אלא שחברות הגז צפויות לטעון כי המדינה לא תוכל לעולם לנטר בדיוק את הוצאותיהן, ועלולה למסות גם הכנסות הדרושות לכיסוי פרויקט היצוא.

באוסטרליה למשל, הניב לחץ של החברות לוויתור מסוים של הממשלה על רווחי היתר התיאורטיים. רשויות המס ביבשת החליטו לפני שנים כי ינקבו במחצית הפער שבין ה–Netback למחיר המקומי - ועל הנקודה החציונית יטילו את המס. כך, שמרו לכאורה על גמישות במודל, מבלי לקחת סיכון בגביית יתר ולהיכנס לוויכוח מתמיד מול החברות. אלא שבה בעת, הרשויות ויתרו על זכותן למסות מחצית מהרווח הפוטנציאלי.

בסוגיה זערורית לכאורה שכזו, של "מה יהיה הנתח שימוסה מהפער שבין מחיר ההעברה של הגז להכנסת היזם בניכוי עלויות היצוא שלו", מסתתרים מיליארדי דולרים . זאת, כאשר מציאות של סד זמנים ענפי ולחץ כבד שיופעל על ידי חברות גז מקומיות וזרות, עשויה לגרור כמעט בבירור להטיה בהעדפת האינטרס הציבורי.

העיסוק בכל אחת משלוש ההכרעות המיסויות דלעיל צפוי להיות כה מורכב, כה סבוך וכבד משקל - עד שלא ניתן לחמוק מהתמיהה איך ייתכן שהוא לא טופל עד כה וכיצד הוא לא נכלל במסגרת החלטה ממשלתית גורלית על יצוא הגז. זאת, כשברור לכל כי מהרגע שבו תאשר הממשלה או הכנסת את יצוא הגז, יחל מרוץ לחתימה על חוזי יצוא - שיגררו עמם לחצים כבדים עוד יותר על הגורמים המקצועיים שיושבים על המדוכה הרגישה הזו.

לפי הערכות, כאשר יתבקשו שרי הממשלה לאשר את ההמלצות המעודכנות ליצוא הגז, יצורף לנוסח ההחלטה סעיף שתולה כל הענקה של רישיון יצוא גז בקביעת מנגנון המיסוי העתידי ומערך המניעה של תכנוני המס. זאת, בתקווה שגם כשיוצג, הוא לא יגרור מצד ספקיות הגז את הטענות המוכרות בדבר "רטרואקטיביות", "אכיפה מפלה" או "הלאמה".

האם ועדת ששינסקי 2 תדון בביטול ההקלות בתמלוגי הגז?

התמלוגים שגובה המדינה בגין מכירת הגז מחושבים לפי ערכו "על פי הבאר". למה הכוונה? בניגוד לקידוח נפט - שאותו ניתן להפיק ללא צורך בתשתית הולכה - מאגרי גז דורשים הקמת אסדות או הנחת צינורות אל החוף. לפיכך, הסכימה המדינה בעבר למסות את הגז רק לפי ערכו לאחר הנחת התשתית העודפת. כלומר, להשתתף בעלויות הנחת הצנרת של ספקיות הגז - ולהתיר את ניכויין מההכנסות המוכרות לתמלוגים. השתתפות זו הביאה לשיעור תמלוגים אפקטיבי של 10.6%–10.9% בלבד.

ועדת ששינסקי החליטה שלא להתערב בסוגיית התמלוגים - או בניכויים מהם. עם זאת, היא הביעה חוסר נוחות לנוכח ההסדר המעורפל והלא שקוף של ההשתתפות בהוצאות, וקראה למשרד האנרגיה לקבוע מנגנון חד וברור יותר לגביית התמלוגים ולניכויים. אלא שזה לא נעשה עד כה.

דוגמה לצורך בדיון מחודש בסוגיה התקבלה רק באחרונה: קבוצת דלק ונובל אנרג'י, שמחזיקות כמעט בכל תגליות הגז של ישראל וכן בתגלית הראשונה במאגר הגז מארי–B שמול חופי אשקלון, סירבו לשלם לקופת המדינה את סכום התמלוגים שאותו נדרשו להעביר בגין מכירת הגז ממנו. בעוד שהממונה על חיפושי הגז והנפט במשרד האנרגיה הוציא לחברות דרישה לתשלום תמלוגים בסך כ–30 מיליון שקל בעבור מכירת הגז בחודשים הראשונים של 2013, העבירו החברות על דעת עצמן תשלום בסך כ–10 מיליון שקל בלבד.

לפי הערכות, ביקשו דלק ונובל להכיר להן בהוצאות הקידוחים הנוספים שביצעו בשנתיים האחרונות במאגרי הלוויין של מארי–B, נועה וה"פינקלס", לצורך תשלום התמלוגים במארי–B, בעוד שהממונה על חיפושי הנפט מתנגד לכך. כך או כך, החברות מחוייבות לשלם את הנדרש מהן, גם במקרה של מחלוקת, ולנהל את ההתדיינות הכספית לאחר מכן.

לדברי גורמים במשק האנרגיה, ועדת ששינסקי 2, שעל כינונה הכריז שר האוצר, יאיר לפיד, לפני חודש וחצי, עשויה לדון בפתרון הנדרש לרגולציה הנזילה והבעייתית הזו. זאת, כדי לבחון מחדש את זכויות המדינה במשאבי הטבע שמנוצלים על ידי חברות פרטיות. אמנם הוועדה עדיין לא קמה, ובאוצר הדגישו כי בכל מקרה לא תפתח את חוק ששינסקי לדיון מחודש. ואולם, סוגיית הניכויים מהתמלוגים לא הוכרעה בוועדת ששינסקי, שאף המליצה כאמור על המשך טיפול מעמיק בה.



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר הארץ

סדר את התגובות
*#
בואו לגלות את עמוד הכתבה החדש שלנו