בואו לגלות את עמוד הכתבה החדש שלנו
 

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

לקרוא ללא הגבלה, רק עם מינוי דיגיטלי בהארץ  

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

מסלול עוקף תקציב

האוצר מעביר שינויים במיליארדים - הח"כים מאשרים ללא דיון

ב-2012 בוצעו בתקציב המדינה 10,110 שינויים בהיקף כספי של 29.8 מיליארד שקל, המהווים 10.5% מהתקציב המקורי - גידול של 45% לעומת מספר השינויים שבוצעו ב-2005 ■ ח"כ גלאון: "הקשר בין התקציב שחברי הכנסת מאשרים בתחילת השנה לבין התקציב בפועל הוא מקרי בהחלט"

33תגובות

ב–18 דצמבר 2012, כשהח"כים היו בעיצומה של מערכת הבחירות ופחות משבועיים לפני לסיום שנת התקציב, ישב יו"ר ועדת הכספים דאז, ח"כ משה גפני ‏(יהדות התורה‏) לבדו, ואישר בתוך זמן קצר שינויים בתקציב המדינה בהיקף של מאות מיליוני שקלים, שפורטו בחוברת בת 201 עמודים.

גפני הקריא במהירות את מספר הסעיף ושאל: "מי בעד? מי נגד? מי נמנע?" ואז אמר בקול רם: "השינויים אושרו". בחלק מהמקרים ביקש הסברים מהרפרנטים של אגף התקציבים באוצר, בחלק אחר לא ביקש אפילו הסברים. היו מקרים שבהם ביקש לדעת משהו, ולא קיבל תשובה. שבועיים קודם לכן אישרו בתוך כמה שעות גפני וכמה מחברי הוועדה שינויים בתקציב המדינה בהיקף של מיליארד שקל, בלי יותר מדי שאלות.

תקציב המדינה צפוי לעבור בקריאה שנייה ושלישית בכנסת ביום שלישי הקרוב - אך התקציב שמאשרת הכנסת הוא לא המלה האחרונה. מדי שנה, מפציץ משרד האוצר את ועדת הכספים באלפי בקשות לשינויים, להעברות כספים מסעיף לסעיף, להעברות כספים מסעיף תקציב לרזרבה בתקציב וממנה לסעיף אחר וכדומה.

כתבות נוספות באתר TheMarker

16 עובדות שלא ידעתם על תקציבי הישיבות והחרדים

שוקלים לתת לילד דירה במתנה? כדאי שתמהרו

אמיל סלמן

החוברות העבות שבהן הבקשות לשינויים מגיעות לידי הח"כים לפני הדיון בוועדת הכספים, אבל הם לא תמיד יכולים לעבור עליהן. האוצר ממשיך להגיש דפים וחוברות לשינויים במהלך הדיון עצמו. בחלק מהשינויים לא נדרש אישור של הוועדה, אלא רק הודעה של האוצר, שנכנסת לתוקף בתוך 21 יום אם אף ח"כ לא מערער עליה. כך, חברי הכנסת לא מצליחים לעקוב אחרי כמות השינויים או ההשפעות שלהם על שינוי המדיניות הכלכלית.

כך, מבצע משרד האוצר הסטות בהיקף של עשרות מיליארדי שקלים ומשנה את סדרי העדיפויות בתקציב המדינה - בשקט ובלי פיקוח פרלמנטרי או ציבורי ראוי.

יו"ר מרצ, ח"כ זהבה גלאון, הזמינה ממרכז המידע והמחקר של הכנסת ניתוח של השינויים בתקציב הנעשים בוועדת הכספים. הממצאים, שיונחו היום על שולחן ועדת הכספים, מתפרסמים כאן לראשונה. הממצאים גובשו על ידי אליעזר שוורץ בפיקוחו של עמי צדיק.

תקציב המדינה מחולק לכמה רמות: סעיף תקציבי, מתחתיו תחום תקציבי, מתחתיו תוכנית תקציבית ומתחתיה תקנה תקציבית. העברות בין שלוש הרמות הראשונות מחייבת את אישור ועדת הכספים. העברות בין תקנה לתקנה באותו משרד מחייבת את אישור אגף התקציבים באוצר. בפועל, נוצר מצב כי כמעט על כל שינוי תקציבי מזערי צריכים המשרדים לקבל את אישור אגף התקציבים.

אמנם מספר התקנות התקציביות צומצם בתהליך אטי מכ–12 אלף בשנות ה–90 לכ–6,500 כיום, הוא עדיין גבוה בסדרי גודל מהנהוג במדינות אחרות בעולם. לשם השוואה, בהולנד מנוהל התקציב באמצעות 500 תקנות בלבד.

לפי נתוני מרכז המידע והמחקר של הכנסת, ב–2012 בוצעו בתקציב המדינה שינויים בהיקף כספי של 29.8 מיליארד שקל - גידול מצטבר של 26.3% לעומת היקף השינויים בתקציב 2009, שהסתכמו ב–23.6 מיליארד שקל. סך השינויים בתקציב 2012 מהווים 10.5% מהתקציב המקורי לאותה שנה - גבוה מהיקף השינויים בתקציב 2011, שהיה כ–7.8% מהתקציב, וקרוב להיקף השינויים ב–2010, שהיה כ–9.6% מהתקציב ‏(בשנה השנייה של תקציב דו־שנתי יש שינויים רבים יותר, מאחר שהצעת התקציב גובשה שנתיים קודם לכן, וקשה לחזות במדויק את גובה התקציב או ביצועו; צ"ז‏).

עוד עולה מהנתונים כי ב–2012 בוצעו בתקציב 10,110 שינויים - גידול של 24.3% לעומת מספר השינויים שבוצעו בתקציב 2010, וגידול של 45.1% לעומת מספר השינויים שבוצעו בתקציב 2005. מספר השינויים בתקציב שאישרה ועדת הכספים גדל ב–2012 בשיעור מצטבר של 95% לעומת 2005 - 8,074 לעומת 4,129 שינויים. סך השינויים ברזרבה הכללית גדל ב–184% בין 2004 ‏(416 שינויים‏) ל–2012 ‏(1,181 שינויים‏).

גידול של 79% ברזרבה

מדי שנה מעביר האוצר עודפי תקציב לא מנוצלים משנת התקציב שהסתיימה לסעיפי תקציב בשנת התקציב החדשה. לגבי חלק מהעודפים, יש התחיבויות קודמות של משרדי הממשלה לאן לייעד אותם. לפי הניתוח שביצע מרכז המחקר של הכנסת, התברר כי העודפים שהועברו בשנים האחרונות היו תוספת של 7.7% עד 8.2% לתקציב המקורי באותה שנה. ב–2009, למשל, היה סך העודפים שהועברו 19.1 מיליארד שקל, וב–2012 הם הסתכמו ב–23.3 מיליארד שקל.

דרך נוספת להעברת כספים היא סעיף הרזרבה בתקציב המדינה, המשמש גם כרזרבה למימון פעולות לא מתוכננות במהלך שנת התקציב - אך גם כ"תחנת מעבר" לכספים מסעיפים לא מנוצלים בתקציב, לפני שהם מועברים לסעיפים אחרים. כשהממשלה מקצצת בתקציב כלשהו, היא מעבירה את סכום הקיצוץ לרזרבה ומשם ליעד אחר - למשל לתקציב הביטחון. בשבוע שעבר הודיע מבקר המדינה כי הוא בודק את תלונת ח"כ שאול מופז ‏(קדימה‏) על הגידול ברזרבה ב–2013–2014.

מרכז המחקר של הכנסת בדק את סך הרזרבה הכללית, הרזרבה בתקציבי המשרדים והעודפים שהועברו משנים קודמות לרזרבה. מהנתונים עולה כי סך התקציב בסעיף הרזרבה הכללית היה 16.8 מיליארד שקל ב–2012, לעומת 9.4 מיליארד שקל ב–2009 - גידול של 78.7%. ב–2013 נרשמה רזרבה כללית בסך 16.7 מיליארד שקל.

סעיפי הרזרבה בסעיפי התקציב השונים של משרדי הממשלה ‏(חלק מהרזרבה הכללית‏) הגיעו ב–2012 ל–5.5 מיליארד שקל, עולה כי חל גידול של 44.7% לעומת 3.8 מיליארד שקל ב–2009. ברזרבה הכללית המקורית היו ב–2012 כ–7 מיליארד שקל, גידול של 66% לעומת 4.7 מיליארד שקל ב–2009. העודפים שהועברו מתוכניות הרזרבה משנה קודמת היו ב–2012 כ–1.7 מיליארד שקל, גידול של 300% לעומת עודפים בסך 900 מיליון שקל ב–2009.

"עושים צחוק מהתקציב שאושר"

מיכל פתאל

הניתוח מראה גם את האופן שבו מוגדל כל שנה תקציב הביטחון שאושר על ידי הממשלה באמצעות בקשות האוצר לשינויים בתקציב בוועדת הכספים. כך, לפי הניתוח, גדל תקציב הביטחון ב–34 מיליארד שקל בארבע השנים האחרונות לעומת התקציב שאושר. בכל פעם, חברי הכנסת נדרשים לאשר את התקציב בלי שהם יודעים כמה הוא כבר הוגדל על ידי הוועדה באותה שנה ובשנים קודמות.

הנתונים מראים כי ב–2009 גדל תקציב הביטחון במהלך השנה ב–7.9 מיליארד שקל, ב–2010 ב–8.3 מיליארד שקל, ב–2011 ב–8.7 מיליארד שקל וב–2012 ב–9 מיליארד שקל. "מהבדיקה עולה כי בכל שנה התקציב גדל בכמה מיליארדי שקלים מהרזרבה בתקציב ומסעיפי תקציב אחרים, מעבר לתוספות בגין מרכיבים אלה", נכתב במסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת.

לשם השוואה, תקציב החינוך גדל ב–2010–2011 בכמיליארד שקל, וב–2012 בכ–2.7 מיליארד שקל ‏(ללא עודפים‏) בין היתר בגין התוספת שניתנה בעקבות יישום מסקנות ועדת טרכטנברג.

הגדלת תקציב הביטחון במהלך השנה משפיעה על אופן חלוקת התקציב בין היעדים השונים. מהמסמך עולה כי השינויים התקציביים הגדילו את חלקו של אשכול הביטחון בתקציב ביותר מ–15% מהתקציב הביטחון המקורי ‏(כ–10 מיליארד שקל‏). ב–2012 היה תקציב הביטחון המקורי 17.4% מהתקציב כולו, ולאחר התוספות והשינויים הוא היה 20.3% מהתקציב כולו.

לדברי גלאון, "הנתונים שחשף מרכז מחקר והמידע של הכנסת לבקשתי, מצביעים על כשל עמוק בניהול התקציב. חברי הכנסת מקדישים שבועות ארוכים לאישור התקציב, לומדים אותו ומגישים הסתייגויות, ולבסוף מתברר שהקשר בין התקציב שחברי הכנסת מאשרים בתחילת השנה לבין התקציב בפועל הוא מקרי בהחלט.

"המחקר חושף את מה שאני, כחברת ועדת הכספים, התרעתי עליו פעמים רבות: הדרך שבה מאושרות העברות הכספים בוועדה היא שערורייתית – בלי שום דיון רציני, ובלי שניתנת לחברי הוועדה הזדמנות ללמוד את החומר מראש. חברי הוועדה לא מקבלים מראש את שמות הסעיפים שבהם אמורה הוועדה לאשר שינוי, ובדרך כלל נחשפים אליהם רק בישיבה שבה ההעברות מאושרות.

"השימוש בהעברות התקציביות בוועדת הכספים נועד במקור לאפשר גמישות תקציבית, אבל בפועל ההעברות הפכו לשיטה שבאמצעותה קבוצות לחץ ושותפים קואליציוניים מנפחים את תקציבם במהלך השנה, מבלי להתמודד עם דיון ציבורי בכנסת. במקרים רבים, השינויים בתקציב מסייעים לממשלה להסתיר מהציבור את סדרי העדיפויות האמיתיים שלה.

"מדובר בהעברות תקציביות מתוכננות, שנועדו להעביר בסתר סכומים מופקעים, ולהימנע ביודעין מתהליך של ביקורת ציבורית במסגרת אישורם על-ידי מליאת הכנסת, בהליך המוסדר של אישור התקציב השנתי.

"הדוגמא הטובה ביותר לשימוש הבלתי ראוי שנעשה בהעברות, הוא תקציב הביטחון. הנתונים שנחשפו מראים שתקציב הביטחון נהנה כל שנה מהעברות של כ-10 מיליארד שקל, המהווים כ-15% מהתקציב המקורי. הדיבורים השנתיים על קיצוץ בתקציב הביטחון מתבררים כריקים מתוכן.

"ההעברות התקציביות משמשות גם כדי להיטיב עם שותפים פוליטיים ששר האוצר וראש הממשלה חפצים ביקרם. כך לדוגמא, על פי המחקר, ההעברות בשנים האחרונות שימשו ליישום הסכמים קואליציוניים או לפיצויים בגין הקפאת הבנייה ביהודה ושומרון.

"גם בכיוון השני, של קיצוץ בתקציבים, ההעברות התקציביות משמשות כדי להסתיר את הכוונות האמיתיות של הממשלה מהציבור. כך למשל, עשרות מיליוני שקלים מועברים כל שנה מתקציב הדיור הציבורי, והתקציב בפועל נמוך בעשרות אחוזים מזה שהכנסת מאשרת. בשנת 2012 תקציב הדיור הציבורי בסוף השנה היה נמוך ב-73% מהתקציב שאישרה הכנסת. בצורה זו הממשלה מייבשת את הדיור הציבורי מאחורי הגב של הציבור, בלי שתהיה לחברי הכנסת הזדמנות להסתייג או להביע עמדה

"דבר נוסף שאפשר ללמוד מהמחקר הוא על כישלון התקציב הדו-שנתי. הפערים בין התקציב שאושר בתחילת השנה לבין התקציב שבוצע בפועל גבוהים במיוחד בשנים 2010 ו-2012, שהיו שנים שניות בתקציבים דו-שנתיים. השינויים הרבים בשנים אלה מצביעים על הקושי לתכנן תקציב שנתיים מראש ומסבירים במידה רבה את הגירעון העצום שנפער בתקציב המדינה. הדבר מוכיח עד כמה ההחלטה לבטל את התקציב הדו-שנתי היתה נכונה".

גלאון פנתה לפני כחודש ליועץ המשפטי של הכנסת, עו"ד איל ינון, בבקשה שייבחן שינוי חקיקה שיגביל את סך ההעברות התקציביות שניתן לבצע דרך ועדת הכספים ללא אישור המליאה. היא מתכוונת ליזום דיון בנושא בוועדת הכספים, כדי לבדוק כיצד ניתן להקטין את היקף השינויים בתקציב ולמצוא דרכים שקופות ויעילות יותר לאשר את השינויים ההכרחיים.



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר הארץ

סדר את התגובות
*#
בואו לגלות את עמוד הכתבה החדש שלנו