הסנקציות החדשות לא יפילו את איראן או את הסכם הגרעין

הסנקציות האמריקאיות התקבלו בהתלהבות בישראל ובעיקר אצל נתניהו. אבל כשבאים לדון באפשרות שההסכם יבוטל עקב כך, יש להפריד בין משאלות לב לבין המציאות ומה שאפשרי

שמואל שמיר
שמואל מאיר
שתפו בפייסבוק
שתפו כתבה במיילשליחת הכתבה באימייל
שתפו כתבה במיילשליחת הכתבה באימייל
מעבר לטוקבקיםכתוב תגובה
הדפיסו כתבה
הפגנה בטהראן נגד הסנקציות. שמונה מדינות קיבלו פטור
הפגנה בטהראן נגד הסנקציות. שמונה מדינות קיבלו פטורקרדיט: בלומברג
שמואל שמיר
שמואל מאיר

הכרזת נשיא ארה"ב דונלד טראמפ החודש על חידוש סנקציות הנפט והפיננסים על איראן התקבלה על ידי ראש הממשלה נתניהו בהתלהבות עצומה. נתניהו הודה לטראמפ על "הסנקציות הקשות ביותר" שיטילו "מחנק גדול" על איראן וימחקו את הסכם הגרעין שהוביל אובמה. סופרלטיבים כמו "יום היסטורי" התחרו ב"יום גדול למדינת ישראל", והכל תוך הדגשת הקרדיט האישי וכיצד התייצב ראש הממשלה לבדו מול כל העולם במאבק ב"איום האיראני". נתניהו חזר לימיו הטובים. 

השיח הפרשני בישראל אימץ אל חיקו את הקו של נתניהו, אבל שאלות חשובות נותרו בצד. האם הסנקציות החדשות יביאו לפירוקו הסופי של הסכם הגרעין "הרע" בראיית נתניהו? להתמוטטות המשטר של הרפובליקה האיסלאמית כפי שמייחלים היועץ האמריקאי לביטחון לאומי ג'ון בולטון ושר החוץ מייק פומפאו? האם סנקציות בכלל משפיעות ויכולות להביא לשינוי מדיניותה הגרעינית והאזורית של איראן? האם ביטולו האפשרי של הסכם הגרעין כתוצאה מהסנקציות הוא תרומה חיובית לביטחון ישראל

נתניהו סמוך ובטוח כי הסנקציות החדשות הן התגשמות חלום הדורות וסיום מוצלח לפרויקט "האיום האיראני" עליו שקד. אבל ניתן לראות, ולא בפעם הראשונה בהקשר האיראני, כי במודיעין הישראלי אין תמימות דעים. נזכיר כי גורמי המקצוע באמ"ן, "המעריך הלאומי", לא הצטרפו לחגיגות טראמפ-נתניהו על ביטול ההסכם ודווקא תמכו בהמשך קיומו. לשיטתם, זהו הסכם שבסופו של יום, תורם לביטחון הלאומי של ישראל ומסיר מעליה איום קיומי גרעיני.

מהדיווחים של עמוס הראל (הארץ, 9 בנובמבר) באשר להערכות המודיעין הישראלי, ושיחתו של ראש חטיבת המחקר באמ"ן, תא"ל דרור שלום, עם נחום ברנע (ידיעות אחרונות, 2 בנובמבר) עולה כי המודיעין הישראלי, בדומה לאנליסטים ואסטרטגים חשובים בעולם, אינו "סגור" באשר להערכת כוונותיו של טראמפ ומה הוא מבקש להשיג באמצעות הסנקציות. המודיעין הישראלי מעלה שתי אפשרויות: לכפות על איראן את פתיחת ההסכם הקיים ולהכתיב לה הסכם חדש וקשוח יותר, או לחילופין, להביא להפלת המשטר באמצעות התקוממות עממית (ולפי שיטת בולטון, גם באמצעות תקיפה צבאית). כדרכו של מודיעין, נבחרת הדרך השלישית: להשתמש בסנקציות (כי "הן עובדות") על מנת להחזיר את איראן לשולחן המשא ומתן ולהשיג הסכם משופר. לא נמסר פירוט איך יתבצע הדבר.

שוק בטהראן. המשק האיראני התרגל למצב של מצור
שוק בטהראן. המשק האיראני התרגל למצב של מצורצילום: בלומברג

הבעיה העיקרית בשיח הישראלי על סוגיית איראן, היא היסמכותו על דף המסרים הנלהב של נתניהו למרות שהעובדות אינן נוטות תמיד לצדו של ראש הממשלה. ננסה לשרטט תמונה עובדתית, לפרק את סוגיית הסנקציות לגורמים, להפריד נתונים ממשאלות לב ולהציג מה אפשרי ומה חלום רחוק:

סנקציות קשות ביותר ומקסימום לחץ על איראן? לא בהכרח. טראמפ נסוג מהתוכנית להוריד את איראן על הברכיים ולכפות "אפס ייצוא" נפט איראני. שמונה מדינות קיבלו פטור בסנקציות (אמנם "זמני" אך במזה"ת קשה להבחין בין זמני לקבוע) ויוכלו להמשיך לייבא נפט איראני: סין, הודו, דרום קוריאה, איטליה, יוון, יפן, טורקיה וטייוואן. הקלה משמעותית זו כנראה לא מצאה חן בעיני בולטון הלוחמני ולכן הוא לא הופיע לצד פומפאו בעת הכרזת הסנקציות. בהקשר זה יש לשים לב לפטור ייחודי נוסף שעבר מתחת לרדאר: הפטור שהוענק להודו כולל גם המשך עבודות הפיתוח והבנייה של הנמל האיראני האסטרטגיChabahar בדרום איראן מול עומאן. עוד נשמע עליו.

נתניהו קשר לעצמו כתרים ורמז כי הסנקציות הפיננסיות על "סוויפט" (המערכת הבין בנקאית העולמית) הושגו בזכותו. רק שהתיאור שלו אינו מלא. בעבר, במסגרת הסנקציות הבינלאומיות שהוביל אובמה בדרך להסכם הגרעין - נותקה איראן באופן מוחלט מסוויפט, מה שגרם לפגיעה קשה ביחסי המסחר של איראן. הפעם מדובר בניתוק של הבנק המרכזי של איראן ומספר בנקים נוספים (שלא פורטו) ולא בניתוק מוחלט. מאחר שמדובר במערכת בלגית הכפופה לחוקי האיחוד האירופי, ייתכן ונהיה צפויים לעימות משפטי חריף בין ארה"ב לאיחוד האירופי אם וושינגטון תדרוש ניתוק מוחלט. ההשלכות של סנקציות סוויפט שהטיל טראמפ לא הובררו עד הסוף.

הפגנה בטהראן נגד הסנקציות וארה"ב ביום השנה להשתלטות על השגרירות האמריקאית
הפגנה בטהראן נגד הסנקציות וארה"ב ביום השנה להשתלטות על השגרירות האמריקאיתצילום: בלומברג

במסגרת מהלכי הנגד לטראמפ והמאמצים האירופים לשימורו של הסכם הגרעין, מתכנן האיחוד האירופי להקים בקרוב מנגנון סחר פיננסי עצמאי וחסין בפני סנקציות פיננסיות אמריקניות (SPV). עם זאת, הסכם הגרעין הוא עניין אסטרטגי-מדיני (הסכם ביטחוני למניעת נשק גרעיני) ונקודת הכובד המרכזית העומדת כיום למבחן היא מחוייבות מדינתית - הן של איראן והן של האירופים - לשמור ולקיים אותו. היבטים מסחריים-פיננסיים וספירת מלאי של תאגידי ענק שנטשו את איראן הם בדרגת חשיבות פחותה.  

אחד הפטורים המשמעותיים וללא ספק האניגמטי מכולם הוא הפטור מסנקציות על מתקני הגרעין באיראן. תאגידים רוסיים, סיניים ואירופאים יוכלו להמשיך לסייע לרפובליקה האיסלאמית בכל הקשור לאתרים כמו פורדו (לשעבר "מרחב החסינות" התת-קרקעי בהצהרות הלוחמניות של אהוד ברק. עד ההסכם התבצעה העשרת אורניום בדרגה של 20%), אראק (בעבר, כור המים הכבדים שהיה יכול לייצר פלוטוניום) ובושהר (כור מים קלים לייצור חשמל שסיפקה רוסיה). הפטור מסנקציות וההיתר לפתח את האתרים הללו תחת פיקוח סבא"א ובהתאם לסעיפי הסכם הגרעין JCPOA מלמד על נכונות אפשרית של טראמפ לשמר את ההסכם הקיים (מתברר לפתע כי מדובר בהסכם "טוב") - ורק להוסיף עליו בדרך של כפייה נושאים נוספים כמו הגבלת טילים בליסטיים ופעילות צבאית אזורית של איראן במזה"ת. נחזור על נקודה חשובה זאת מזווית נוספת בהמשך הדיון.

בישראל מקבלים מאליו כמובן שסנקציות עובדות, ומכאן ש"הסנקציות הקשות" של טראמפ יחזירו את איראן בוודאות לשולחן המשא ומתן ויאלצו אותה לקבל "הסכם משופר". הנחות יסוד אלה אינן עומדות בהכרח במבחן המציאות. במבט היסטורי עולמי ניתן לראות כי סנקציות הן עניין חמקמק שלא תמיד מביא לתוצאה הרצויה: לעתים סנקציות לא משפיעות כלל ולפעמים מביאות לתוצאה הפוכה. הסנקציות האמריקאיות על יפן הביאו להתקפת הפתע על פרל הרבור. הסנקציות על איטליה עם פלישת מוסוליני לאתיופיה לא השפיעו עליו כלל. הסנקציות הבינלאומיות על דרום אפריקה לא הן שהביאו לנפילת משטר האפרטהייד.

ניסוי במערכת ההגנה האווירית האיראנית "סייד 2", החודש
ניסוי במערכת ההגנה האווירית האיראנית "סייד 2", החודשצילום: /אי־פי

אין וודאות שערימות הסנקציות שמטילה ארה"ב על איראן לאורך עשרות שנים אכן השפיעו והביאו לשינוי הרצוי בעיני הראשונה. איראן פיתחה במרוצת השנים כלכלה שידעה להתמודד עם סנקציות ועם מצב של מצור. מחקר מעמיק של קבוצתCrisis Group  באשר לסנקציות שהטילה וושינגטון מאז 1979 מצא שאין מתאם ביניהן לבין השינויים במדיניות איראן. זאת ועוד: הסנקציות שהוביל אובמה ותרמו לחתימת הסכם הגרעין ב-2015 היו סנקציות בינלאומיות מקיפות מטעם מועצת הביטחון שחלו על כל מדינות העולם. היה זה הבידוד המדיני הקשוח שדחף את איראן להסכם. זה לא המצב היום: סנקציות אמריקאיות חד-צדדיות שנתקלות בהתנגדות שאר המדינות החתומות על הסכם הגרעין (בריטניה, צרפת, גרמניה, רוסיה וסין), בהתנגדות מדינות האיחוד האירופי ורוב מדינות העולם. בעצם, רק ארה"ב, סעודיה, איחוד האמירויות וישראל תומכות בסנקציות החדשות. לא ניתן לדבר על בידוד איראן בזירה הבינלאומית - מה שמקטין את סיכויי ההצלחה של הסנקציות.

מצד שני, איראן כן עשויה להסכים לדון עם ארה"ב על "הסכם משופר". במיוחד לאחר איתות של ממשל טראמפ (כפי שהראנו בניתוח הפטור מסנקציות על אתרי הגרעין) המעלה נכונות אמריקאית אפשרית לשמר את ההסכם הקיים. זאת, במתכונת "נוסחת הנשיא מקרון": להיצמד להסכם הגרעין הקיים (שהוא נדבך מרכזי והכרחי בראייה האסטרטגית האיראנית) ולפתוח במשא ומתן על נספח עתידי באשר לטילים בליסטיים וסוגיות אזוריות.

ונניח שאיראן תסכים למשא ומתן על הסכם משופר - האם מדובר בשחר של יום חדש מבחינת ישראל? האם יסכים נתניהו להסכם משופר שכולל בתוכו המשך העשרת אורניום אזרחית בפיקוח סבא"א ועומד בניגוד לשאיפתו למחוק את הסכם הגרעין הקיים? האם יסכימו ישראל וסעודיה לכלול בדיון גם את טילים הבליסטיים שלהן? ומה אם תעלה איראן במסגרת "הסוגיות האזוריות" את סוגיית הפירוז הגרעיני במזה"ת ושאלת הצטרפותה של ישראל לאמנת NPT (כפי דורשות מצרים, סעודיה ושאר מדינות הליגה הערבית בכל הפורומים הבינלאומיים)? ומה אם תבקש איראן לכלול ב"מסגרת האזורית" גם את יישוב הסכסוך ישראל-פלסטין בהתאם לקווי המתאר של היוזמה הסעודית לשלום אזורי (שאיראן שותפה לה בעקיפין כחברה בארגון מדינות האיסלאם)? לסוגיות "אזוריות" פנים רבות ולא רק חתרנות אזורית ופעילות טרור.

בכל הערכת מודיעין בעולם נבחנה גם האפשרות לתגובה נגדית של איראן לסנקציות האמריקאיות: נטישת הסכם הגרעין וחידוש תוכנית הנשק הגרעיני (שהופסקה ונסגרה בשנת 2003). נדון בכך במאמר נפרד. בשלב זה נציין כי להערכת רח"ט מחקר באמ"ן (בשיחתו עם נחום ברנע) אופציית "הפריצה לפצצה" היא עניין לשנים. לדעתו, "שנה עד שיגיעו לחומר בקיע ושנתיים לפצצה (ראשונה)". כלומר, אין מדובר בתרחיש הפתעה של רעם ביום בהיר. פעמוני האזעקה יצלצלו הרבה זמן מראש בזכות פקחי סבא"א שכמעט מתגוררים באתרי הגרעין והמעקב המודיעיני ההדוק.

שמואל שמיר

שמואל מאיר | |שיח אסטרטגי

תחנות ביוגרפיות: תואר ראשון במזה"ת ומדע המדינה ( אוניברסיטת תל אביב). תואר שני ביחסים בינלאומיים ולימודי בטחון לאומי (אוניברסיטת ג'ונס הופקינס, ארה"ב). לימודי דוקטורט שלא הושלמו. תחומי הלימודים שלי התלכדו עם עבודתי באמ"ן מחקר, בחטיבה האסטרטגית באג"ת וכעמית מחקר במרכז למחקרים אסטרטגים באוניברסיטת תל אביב. עיון אסטרטגי כמקצוע.

על עצמי: תלמיד של המלחמה הקרה שמנסה לפענח את היחסים הבינלאומיים בתקופה שלאחר השתחררות כוחות ההרס הבלתי נתפסים בהירושימה ונגסקי. התקופה שבה אנו חיים היום. את מושגי היסוד רכשתי בסמינרים בג'ונס הופקינס אצל מורי דרך חלוציים כרוברט אוסגוד ופול ניצה, והעמקתי עם השנים. אי-השימושיות של הנשק הגרעיני, ובמקום זאת לחשוב במונחים של מניעת מלחמה והרתעה. תוצאות בלתי מתוכננות של מלחמה בעידן הגרעיני הופכות את הקונספט של מלחמת מנע יזומה לפחות ופחות ישים. חשיבותה הגוברת של דיפלומטיה והיכולת להבין את הצד השני כמו גם הצד שלך במונחים של יעדים ריאלייים – ולא של רצונות וחלומות משיחיים.

על הבלוג: בסיועה של המפה המושגית, אנסה לתרום לדיון הציבורי אצלנו בסוגיות נשק גרעיני, פירוז גרעיני, אמנות ומשטרים בינלאומיים להגבלת הנשק הגרעיני. להראות כיצד מה שנתפס כגלובלי, מופשט ורחוק – משפיע כאן ועכשיו. ובהקשר לסוגיה האיראנית - ב"שיח אסטרטגי" ננסה לנווט באוקיינוס הגדול של דיווחים חלקיים וסותרים, להאיר את מה שמנסים להסתיר, ולהצביע כאמירתו של מרשל פוש בפתח כל הרצאה בבית הספר הגבוה למלחמה: במה בעצם מדובר כאן.

שיח אסטרטגי - לארכיון הפוסטים

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר הארץ