סנקציות, איומי מלחמה ואולטימטום: האם נסתם הגולל על הסכם הגרעין עם איראן? - שיח אסטרטגי - הבלוג של שמואל מאיר - הארץ
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

לקרוא ללא הגבלה, רק עם מינוי דיגיטלי בהארץ  

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

סנקציות, איומי מלחמה ואולטימטום: האם נסתם הגולל על הסכם הגרעין עם איראן?

התרחיש הגרוע ביותר של ריסוק הסכם הגרעין ותוצאותיו השליליות עלול להתממש בקרוב. עדיין יש סיכוי לדיפלומטיה יצירתית שתעצור את ההידרדרות. התפרקות הסכם הגרעין עם איראן אינה בשורה טובה לביטחון ישראל

תגובות
תצוגת טילים בליסטיים בטהראן, לרגל 40 שנה למהפכה האיסלאמית, בפברואר
Vahid Salemi/אי־פי

כותרות העיתונים מבשרות מדי יום על הסלמה ועליית המתיחות בין איראן וארצות הברית. הדבר בא לידי ביטוי בהכרזות מלחמתיות משני הצדדים ובשיגורם של נושאת מטוסים אמריקנית ומפציצי B-52 לאזור המפרץ הפרסי. השנה הראשונה לפרישת ארה"ב מהסכם הגרעין דווקא עברה בשקט יחסי מכיוונה של איראן. למרות מדיניות "מקסימום לחץ" של ממשל טראמפ והכרזות כמעט שבועיות של מזכיר המדינה פומפיאו על סנקציות חד צדדיות חדשות. אבל ביום השנה לפרישת ארה"ב (מאי 2019) נדמה שהכול התהפך. איראן שיגרה אולטימטום למדינות האירופיות החתומות על הסכם JCPOA (בריטניה. צרפת וגרמניה) ודרשה מהן לעמוד בהתחייבותן להסכם ולהדוף את הסנקציות האמריקניות בתוך 60 יום. 

האיום המקופל בהודעת האולטימטום האיראני יכול לבשר את חיסולו של הסכם הגרעין. ראש הממשלה נתניהו שדחף לפירוק הסכם הגרעין יתקשה כנראה להסתיר את תחושת הסיפוק מהסיכוי להתגשמות חלום ישן: התפוגגות הסכם הגרעין "הרע" (בראייתו). טורי הפרשנות בתקשורת בישראל נטו לקבל את גרסתו ודיווחו בקול כמעט אחיד כאילו איראן הודיעה לאירופים כי "תחדש את תכנית הגרעין" והיא עומדת לזנק לפיתוח נשק גרעיני. עובדתית, לא כך פני הדברים. מה גם שבישראל נוטים לבלבל בין "תכנית גרעין" מותרת ובין "תכנית נשק גרעיני" אסורה. הבלוג ינסה להעמיד דברים על דיוקם ולברר: ומה הלאה? כמו כן, להצביע על כך כי התפרקות אפשרית של הסכם הגרעין אינה בשורה טובה לביטחון הלאומי של מדינת ישראל.

מה גרם לאיראן לחרוג ממדיניות "הסבלנות האסטרטגית" ולשגר אולטימטום?
פגיעת הסנקציות הכלכליות והפיננסיות היתה אמנם קשה, אבל הטריגר האחרון ש"שבר את גב הגמל" היו סנקציות שעברו אצלנו מתחת לרדאר בתחילת מאי 2019 - ולאו דווקא סנקציות הנפט. היו אלה סנקציות גרעיניות שפגעו בליבת הסכם הגרעין שהתיר לה להעשיר אורניום בדרגה אזרחית. הסכם שקיבל את הגושפנקא של המנהיג העליון ונחשב להישג המדיני-אסטרטגי החשוב ביותר של הרפובליקה האסלאמית.  

על פי הסנקציות הגרעיניות החדשות שהכריזה ארה"ב - נאסר על איראן להוציא מתחומה לרוסיה את עודפי האורניום שהיא מעשירה בדרגה אזרחית נמוכה (3.67%) שחורגים מהסף הקבוע המותר לה בהסכם (עד 300 קילוגרם). רק בדרך של הוצאת העודפים מתחומה יכולה איראן להמשיך לקיים את ההסכם ולעמוד בדרישות הפיקוח של סבא"א (כפי שדווח ב-14 דוחות פיקוח מאז נכנס ההסכם לתוקף). סנקציה דומה (אבל פחות דחופה) אסרה על הוצאה מתחומה (לעומאן) של מים כבדים מעבר לסף המותר בהסכם של 130 טון.  המשמעות של הסנקציות הגרעיניות: בתוך חודשים ספורים היתה איראן נקלעת למצב של הפרת הסכם חמורה ומסלול התנגשות עם המעצמות.

הכוונה הנסתרת של ממשל טראמפ בסנקציות הגרעיניות החדשות היתה לגרום לאיראן להפסיק באופן מוחלט להעשיר אורניום (וכך לא להימצא לכאורה במצב הפרה). בכך להגשים את משאלתם ארוכת השנים של מטרפדי ההסכם בארה"ב ובישראל של "אפס העשרה, אפס צנטריפוגות". כלומר, אכיפה אמריקנית של "הסכם חדש" שאוסר העשרת אורניום אזרחית בדרך כוחנית של כפייה וללא צורך בשום צורה של משא ומתן. בעיני איראן, וככל הנראה, גם בעיני שאר החתומות על הסכם הגרעין - זהו מצב דברים בלתי קביל.  

מה כללה הודעת האולטימטום לאירופים?

על אף כי ארה"ב נמצאת במצב של הפרת החלטת מועצת הביטחון 2231 (המעטפת החוקית הבינלאומית להסכם הגרעין) - איראן הצהירה שאינה מעוניינת לפרוש מההסכם אלא רק על כוונה ל"הפחתה הדרגתית בהתחייבויות" במקביל להפרה האמריקנית. בשלב ראשון, אי-קיום התקרה בדבר  300 ק"ג אורניום מועשר ו-130 טון מים כבדים. איראן הקציבה לאירופים 60 יום לתיקון המצב והדיפת הסנקציות האמריקניות בתחום הנפט והבנקאות בטרם תעבור לשלב נוסף שעלול להוות הפרה חמורה יותר: "השעיית המגבלות להעשרת אורניום" (סעיף עמום ולא ברור אם הכוונה למעבר לכמויות מוגדלות של אורניום מועשר בדרגה נמוכה או העלאה לדרגת העשרה מעבר לרמה של 3.67 אחוזים) ו"השעיית המגבלות לשדרוג כור המים הכבדים באראק".

בד בבד, הציעה איראן לשותפות להסכם חלון של הזדמנויות שיאפשר לדיפלומטיה האירופית להיכנס לפעולה. כל צעד שנקטה בו ניתן לתיקון וחזרה להסכם. היא נמנעה מצעדים דרסטיים כמו: חידוש הפעלת הצנטריפוגות להעשרת אורניום באתר פורדו (פעולה שנאסרה בהסכם), הגבלת צעדיהם של פקחי סבא"א, השעיית הפרוטוקול הנוסף או איום בפרישה מאמנת NPT. יש לפנינו אם כן, הליכה על סף דק עם רצון שלא לשבור את הכלים. עם זאת, מדובר בהסלמה הדרגתית שעלולה להביא בסופו של יום להתפרקות ההסכם. התקופה הקרובה עלולה להיות רוויות מתח ואי-ודאויות בהקשר להסכם הגרעין. ובמיוחד כאשר ברקע נמצא היועץ לביטחון לאומי ג'ון בולטון ששם לו למטרה לנקוט בכל האמצעים, תוך מתן עדיפות לאופציה של הפצצת אתרי הגרעין האזרחיים.

טראמפ ונתניהו
Susan Walsh/אי־פי

איראן מצפה מהשותפות האירופיות "שיעשו דבר מה" בתחום ההקלות הפיננסיות והכלכליות ולא יסתפקו רק בהצהרות חוזרות של תמיכה פוליטיות (שהן חשובות לעצמן) בהמשך שימורו של ההסכם. אבל אגרת האולטימטום האיראני כללה גם אזהרה שלא זכתה למספיק תשומת לב ועלולה לסבך את העניינים בהמשך הדרך. איראן הודיעה לשותפות האירופיות כי תגיב "בחומרה ובאופן מיידי" לכל פעולה אירופית שתכלול החזרת הסוגיה למועצת הביטחון (כמו שהיה בתקופת הסנקציות שלפני הסכם הגרעין). בראיית איראן, צעד כזה פירושו הכשרת הקרקע להחלטת מועצת הביטחון בהובלה אמריקנית על שימוש בכוח צבאי לפי פרק 7 במגילת האו"ם. אלה הקווים האדומים של איראן וזהו ככל הנראה המסר העיקרי בשלב זה, ולא בהכרח אולטימטום לחידוש מיידי של העשרת אורניום בדרגה גבוהה. 

מה ביכולתם של האירופים לעשות?

השותפים האירופים נמצאים בין הפטיש והסדן: מצד אחד הצהירו בתגובתם לאיראן על דחיית שפה של אולטימטום, ומצד שני על מחוייבות לשימור הסכם הגרעין ועל התנגדותם לסנקציות החד צדדיות של טראמפ. על כן הודיעו כי בכוונתם להמריץ את הפעלתו של המנגנון הפיננסי המיוחד לעקיפת הסנקציות האמריקניות. מעל לכל, הם מודעים לעוצמה הפיננסית של ארה"ב ולצורך לשמור על אחדות נאט"ו. יתכן והדרך האירופית להימנע מהחזרה אוטומטית של סנקציות מועצת הביטחון במקרה של הפרה איראנית (מינורית בשלב ראשון) בעוד מספר חודשים נמצאת בהצהרתם של ממשלות צרפת, בריטניה וגרמניה הקובעת כי לסבא"א "תפקיד מפתח" בכל ההתפתחויות האחרונות. בראיית האירופים, סבא"א תהיה למעשה השופט העליון בכל הקשור למילוי ההתחייבויות הגרעיניות של איראן "לפי הסכם הגרעין ולפי אמנת NPT ". כך בהודעת האירופים.

יתכן והדגש האירופי בתקופה קריטית זאת דווקא על סבא"א ואמנת NPT מעיד על דיאלוג דיפלומטי וערוצי תקשורת שמתנהלים מול איראן למניעת שידור חוזר של משבר הגרעין האיראני (כמו בעשור שקדם להסכם הגרעין) והפחתת המתח הצבאי סביב תרחישי תקיפת מנע. כך יוכלו הצדדים "לקנות זמן" לפחות עד הבחירות בארה"ב בנובמבר 2020. לפי ניסיון הסבר זה: יתכן והסכם הגרעין  JCPOA ימשיך לקרטע אבל איראן תמשיך לשמור על מחוייבותה היסודית לאמנת NPT במעמד "מדינה שאינה מדינת נשק גרעיני" (NNWS בהגדרת האמנה) שנאסר עליה לפתח נשק גרעיני. במסגרת האמנה היא רשאית להמשיך להעשיר אורניום בדרגה אזרחית נמוכה בפיקוח הדוק של סבא"א. כמו כן תידרש להמשיך להיות מחוייבת ל"פרוטוקול הנוסף" (כיום מקיף כ-130 מדינות ובדרך להפוך מכשיר סטנדרטי של סבא"א) שמאפשר לפקחי סבא"א לקיים ביקורות באתרים לא-מוצהרים על מנת לוודא כי אין הסטה חשאית להעשרת אורניום צבאית (בדרגה 90 אחוזים) לחומר בקיע לפצצה. נדגיש, לאמנת NPT שאוסרת העשרת אורנים בדרגה צבאית גבוהה אין תאריך "פג תוקף" והיא חלה על המדינות החתומות ללא הגבלת זמן. 

התרחיש הדיפלומטי המסתמך על אמנת NPT כפי שתיארנו כאן, משרטט מצב של שימור מנגנוני הסכם הגרעין למניעת נשק גרעיני באיראן בתנאים של אי-ודאות. אין מדובר במתווה אידיאלי, אבל למצב ביניים כזה יש מקבילות מן העבר בהסכמי פירוק נשק גרעיני בין המעצמות. התרחיש הדיפלומטי (אשר מחייב יצירתיות ותושייה דיפלומטית מצד הנושאים ונותנים, ובמיוחד לסיוע רוסי) מציב חלופה אפשרית לתרחיש הגרוע ביותר אשר עלול להתממש בעוד מספר חודשים - של ריסוק ההסכם ברעש גדול והאשמת איראן בהפרות חמורות. ובהמשך הדרך - נסיגה איראנית ממגבלות העשרת אורניום ופריצה אפשרית לכיוון הגרעין הצבאי.

התרחיש הדיפלומטי נשען על נכונות איראן (שהובעה באגרת האולטימטום) להמשיך במגעים עם האירופים ועם רוסיה במטרה למצוא מוצא דיפלומטי ועל נכונותם לחזור למצב הקודם של קיום ההסכם. אבל גם על הבנה שלנו מתחומי האסטרטגיה - ולפיה אין דמיון בין איראן ובין מדינת הנשק הגרעיני המוכח צפון קוריאה. עבור צפון קוריאה – החזקת נשק גרעיני שמצוי בידה היא תעודת ביטוח קיומית לשרידות המשטר מול תרחישי תקיפה אמריקניים. עבור הרפובליקה האסלאמית המצב הפוך: תעודת הביטוח הקיומית לשרידות המשטר היא דווקא שקיפות מירבית שתוכיח לקהילה הבינלאומית באמצעות פקחי סבא"א (ובכלל זה הלווינים והמודיעין האמריקני) כי אין ברשותה נשק גרעיני וכי התכנית הצבאית המאורגנת לנשק גרעיני שהופסקה ונסגרה בסתיו 2003 לא חודשה. כך תוכל איראן למשוך את השטיח מרגלי אלה המתכננים תקיפה צבאית של אתרי הגרעין האזרחיים (שעלולה להסתבך למלחמה אזורית כוללת) - ולהבטיח את אינטרס הביטחון הלאומי שלה שהוא שימור המשטר. לכך התכוון כנראה המנהיג העליון חמנאי כאשר העניק לגיטימיות להשגתו של הסכם הגרעין עם מדינות המערב בשם "הגמישות האסטרטגית ההירואית".

והיכן ישראל בתמונה?

אם יקרוס הסכם הגרעין והמזה"ת ידרדר בעקבות כך לעימות מלחמתי, אזי האחריות לכך נופלת על ארה"ב. אבל גם לנתניהו שעודד את ממשל טראמפ ופעל באינטנסיביות מאחורי הקלעים לריסוקו של ההסכם – יש חלק בכך. בניתוחי הבלוג האסטרטגי הראנו כיצד הטיעונים של נתניהו והפרשנים בישראל שתמכו בו בעניין הסכם הגרעין "הרע" שיאפשר (לדעתם) זינוק איראני לנשק גרעיני ועל כן צריך להביא לפירוקו - אינם נשענים על בסיס עובדתי. לעומת זאת, האיתותים של גורמי מקצוע בפיקוד הצבאי, במודיעין הצבאי (אמ"ן, המעריך הלאומי בשיטה הישראלית) ובוועדה לאנרגיה אטומית על תרומות חיוביות של הסכם הגרעין לביטחון ישראל נבלעו בהמולה הגדולה של ה"הסכם הרע". דומה כי גורמי המקצוע (בניגוד לנתניהו) הבינו כי מצבנו הביטחוני טוב יותר עם ההסכם מאשר בלעדיו. וזאת תמצית העניין.

על כן, ועל רקע המתיחות המלחמתית ואי הודאות האזורית מצד אחד, והמאמצים הדיפלומטיים הצפויים מצד שני לשימורו של ההסכם – מן הראוי לחזור ולהזכיר לדיון הציבורי מדוע הסכם הגרעין טוב לביטחון ישראל. יתרונו הגדול של ההסכם בליווי הפיקוח החודרני של סבא"א – חסימת דרכה של איראן לנשק גרעיני והסרה מסדר היום של האיום הקיומי היחיד לשלימותה ובטחונה של מדינת ישראל. ההסכם סילק את העמימות מתכנית הגרעין האיראנית והסיר במידה רבה את החשש להופעת מדינות נשק גרעיני חדשות באזור. נבלם הסיכון למרוץ חימוש גרעיני במזה"ת. את היתרונות החשובים האלה עלולה ישראל לאבד.



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר הארץ

סדר את התגובות

כתבות שאולי פספסתם

*#