ארה"ב "מחוץ למשחק" עד שהיא מחליטה ש"אין משחק"

מייק פומפאו מוביל תחבולה דיפלומטית חסרת תקדים ושנויה במחלוקת: על אף שפרשה מהסכם הגרעין ב-2018, ארה"ב רוצה כעת לחזור לפתע להסכם כדי להפעיל סעיף שיביא לביטולו

שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים
דיון במועצת הביטחון. האירופאים סחפו את יתר החברות הלא קבועות להימנעות

כישלונה הצורב של ארה"ב במועצת הביטחון בשבוע שעבר בסוגיית הארכת אמברגו הנשק על איראן, עלול לגרום גלי הדף שיביאו לפירוק הסכם הגרעין בין המעצמות לרפובליקה האיסלאמית (JCPOA). ההסכם, שחגג לאחרונה יום הולדת חמש, נמצא במצב קריטי מזה חודשים ארוכים, והמהלך שמוביל כעת שר החוץ האמריקאי, מייק פומפאו, במועצת הביטחון להשבת הסנקציות עלול לרסקו סופית.

מבין 15 החברות הקבועות והמתחלפות במועצת הביטחון, רק ארה"ב והרפובליקה הדומיניקנית תמכו בהצעה להאריך את אמברגו הנשק. סין ורוסיה התנגדו ושלוש המעצמות האירופיות החתומות על הסכם הגרעין (צרפת, בריטניה וגרמניה) הובילו את יתר החברות להימנעות. בכך סוכלה כל אפשרות להשגת הרוב הנדרש של תשע מדינות.

אלא לא סוגייה הנוגעת לרכש או ייצוא נשק קונבנציונלי בידי איראן עמדה על הפרק. הדאגה שהביעו חברות מועצת הביטחון, היה ממשהו אחר, קונקרטי והרבה יותר מיידי: הצבעתן של רוסיה, סין, גרמניה, צרפת ובריטניה היתה הצהרה ברורה להמשך מחויבותן לשימור הסכם הגרעין ושיקפה התנגדות לכוונת הממשל האמריקאי לרסק את ההסכם עוד לפני הבחירות לנשיאות בנובמבר. חשובה ביותר בהקשר זה, ההצבעה המאוחדת של שלוש המעצמות האירופיות, שהן בעלות בריתה של ארה"ב בנאט"ו.

ובמה דברים אמורים? המעצמות החתומות על הסכם הגרעין הבינו כי פומפיאו מבקש לנצל את "תחנת ההקלות" הראשונה לאיראן לפי ההסכם - סיום אמברגו הנשק הקונבנציונלי באוקטובר 2020 - על מנת להכשיר את הקרקע לסדרת החלטות שיאלצו את איראן לסגת ממנו ובכך להביא לביטולו. אם פומפיאו היה רוצה לטפל רק בסוגיית הנשק הקונבנציונלי לאיראן וממנה - היה ניתן לעשות זאת בדרכים אחרות. למשל, להגיע להסכמים עם מדינות שמספקות לה נשק או קונות ממנה.

מייק פומפאו. סביר שהמהלך מתואם עם נתניהוצילום: RICARDO ROJAS/רויטרס

הערכת המעצמות התבררה כנכונה משום שעוד בטרם יבש הדיו (המטאפורי) על הכישלון האמריקאי בסוגיית האמברגו, הודיעו משרד החוץ בוושינגטון והבית הלבן על כוונת ארה"ב להפעיל מנגנון בהסכם הגרעין ובהחלטת מועצת הביטחון 2231 (שהיא מעטפת העל לעיגון הבינלאומי של ההסכם - ש"מ) המאפשר לכל אחת מהשותפות להסכם להחזיר באופן אוטומטי, בתוך 30 יום, את הסנקציות הבינלאומיות שבוטלו עם כניסת ההסכם לתוקף (snapback). התוצאה של הפעלת ה-snapback תהיה פרישה של איראן מההסכם והתרסקותו. זאת, מאחר שלא מדובר רק בהחזרת הסנקציות הבינלאומיות אלא גם החזרת החלטות מועצת הביטחון הישנות (שבוטלו ב-2015) האוסרות בין היתר העשרת אורניום. נזכיר כי העשרת אורניום אזרחית באיראן, בפיקוח הסוכנות הבינלאומיות לאנרגיה אטומית (סבא"א) היא ההישג הכי החשוב בראייתה של הרפובליקה האיסלאמית, ועבורו היא ויתרה על נכסים רבים בתחום הגרעיני.

במהלך האמריקאי יש תחבולה דיפלומטית חסרת תקדים בתולדות היחסים הבינלאומיים: על אף שפרשה מהסכם הגרעין ב-2018 והודיעה בנחרצות שאינה חברה עוד ב"הסכם הגרוע ביותר בעולם", טוענת עתה ארה"ב כי לצרכי הפעלת מנגנון הסנקציות האוטומטיות היא "חברה משתתפת בהסכם הגרעין". חוות דעת משפטית של משרד החוץ בוושינגטון בעניין התקבלה בלחצם והשראתם של מתנגדי הסכם הגרעין ובראשם "הקרן להגנת הדמוקרטיות" (FDD). לטענתם, ארה"ב "היא שותפה לנצח בהסכם JCPOA" באמצעות התוקף המחייב של החלטת מועצת הביטחון 2231. פומפיאו אימץ את חוות הדעת הזו בהתלהבות לא מוסתרת.

כאן המקום להזכיר: מנגנון snapback הוכנס להסכם הגרעין על ידי ממשל אובמה על מנת "לרכך" את ההתנגדות הקולנית של הסנאטורים מתנגדי ההסכם (וגם של איפא"ק וידידי ישראל) באמצעות הבטחה - הסירו דאגה מלבכם, בדקה הראשונה לגילוי הפרת הסכם על ידי איראן יוחזרו הסנקציות וההחלטות הישנות של מועצת הביטחון באופן אוטומטי. אף אחד בזירה הבינלאומית לא העלה בדעתו ב-2015, ששלוש שנים אחר כך, ארה"ב היא שתהיה האחראית המרכזית להפרת ההסכם.

טראמפ בבית הלבן, אתמולצילום: Evan Vucci/אי־פי

בימים הקרובים צפוי פומפיאו להגיש למועצת הביטחון תלונה על הפרה איראנית של הסכם הגרעין. או אז, תתחיל הספירה לאחור של 30 הימים להפעלה אוטומטית של snapback. אין בידינו כדור בדולח שיגלה מה יקרה וכיצד יתפתחו הדברים. מכל מקום, קבילותה של חוות הדעת המשפטית של פומפיאו מוטלת בספק בעיני משפטנים ודיפלומטים רבים בעולם. יש להניח כי האירופאים - אשר עבורם הסכם הגרעין הוא נדבך יסודי בתפיסת הביטחון ובמאמצים למניעת תפוצתו של נשק גרעיני - יתמידו בהתנגדותם ויסרבו לראות בארה"ב "חברה משתתפת בהסכם הגרעין". הם ישתדלו לא להפעיל זכות וטו אלא יעדיפו לפעול בכלים דיפלומטים במסדרונות האו"ם. ממש כמו בתהליכים שהובילו לכישלון האמריקאי בהצבעה על האמברגו.

המאמץ האירופי לשימור הסכם הגרעין נועד בשלב זה "להרוויח זמן" עד לבחירות בארה"ב. לשם כך, יש צורך לשיתוף פעולה של איראן - עליה להתמיד ככל האפשר במדיניות של "סבלנות אסטרטגית", לא להחריף את החריגות וההפרות בהסכם הגרעין, לא ייצר פרובוקציות ולא לפגוע בעבודת הפקחים. דרישה זו תואמה בשיחת הטלפון של נשיא צרפת, עמנואל מקרון, עם עמיתו האיראני, חסן רוחאני, לקראת ההצבעות במועצת הביטחון. בשלב זה נראה כי שווי המשקל הדיפלומטי העדין בין איראן לשלוש המעצמות האירופיות להדיפת מאמצי הסיכול של פומפיאו - מחזיק מעמד.

והיכן ישראל בתמונה? באופן מפתיע, לא שמענו את נתניהו מתבטא פומבית באשר להפעלת ה-snapback. ניתן להניח כי ראש הממשלה מייחל להצלחת המהלך של פומפיאו וכי בדומה למהלכי הטרפוד הקודמים, הוא מתואם עמו ועם השליח בריאן הוק. אישור עקיף לתקווה ישראלית זו, ניתן היה לקבל בהתבטאות החריגה של שר החוץ, גבי אשכנזי, במהלך פגישתו עם עמיתו ההונגרי לפני מספר שבועות. אשכנזי הצהיר אז כי מטרתה הלאומית של ישראל היא פירוק הסכם הגרעין והתנערות כל מדינות העולם ממנו. על כל פנים, גורלו של ההסכם בימים אלה תלוי בעיקר בתגובת איראן למהלכי הפירוק של פומפיאו וביכולת התמדת התיאום הדיפלומטי שלה עם האירופים.

שמואל שמיר

שמואל מאיר | שיח אסטרטגי

בעל תואר שני ביחסים בינלאומיים ולימודי ביטחון לאומי (אוניברסיטת ג'ונס הופקינס, ארה"ב). עיון אסטרטגי כמקצוע: המרכז למחקרים אסטרטגיים אוניברסיטת ת"א, אמ"ן-מחקר והחטיבה האסטרטגית באג"ת. מקורות השראה - יהושפט הרכבי וריימונד ארון.

מטרת הבלוג: לתרום לשיח הציבורי בשאלות מלחמה ושלום, הסכם הגרעין עם איראן, משטרים בינלאומיים להגבלה ופיקוח על נשק בלתי קונבנציונלי והשלכותיו על ישראל. להפריד אותות אמת מרעשי רקע ולהציג ניתוח מבוסס עובדות.

המוטו של הבלוג: דבריו מרשל פרדיננד פוש בפתח כל הרצאה ב"אקול דה גר" - "במה בעצם מדובר כאן?"

לטוויטר שלי

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר הארץ