בואו לגלות את עמוד הכתבה החדש שלנו
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

לקרוא ללא הגבלה, רק עם מינוי דיגיטלי בהארץ  

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

"תהליך קבלת ההחלטות בנוגע לתקציב המדינה ריכוזי מדי"

פרופ' אבי בן בסט, מנכ"ל משרד האוצר לשעבר, סבור כי יש להפוך את תהליך התקצוב לשיתופי ושקוף יותר: "זו הדרך היעילה ביותר לשיפור תפקוד הממשלה והיא תפנה זמן לאנשי האוצר לעסוק בתכנון מדיניות"

תגובות

<<שריפה קטלנית, פיצוץ במפעל זיקוקים והונאה שנחשפה בתעשיית הבנייה - לא, לא מדובר בישראל 2010, אלא בהולנד בתחילת העשור. כל אותם אירועים ותקריות קשות הטרידו מאוד גם את הציבור ההולנדי וגם את הממשל. התוצאה הישירה היתה עלייה גדולה במספר החוקים במדינה.

למעשה, הולנד נהפכה ב-2003 למדינה מסורבלת וביורוקרטית, מה שהעיב מאוד על הפעילות העסקית במדינה. לעתים נזקקו חברות למסור את אותו המידע פעמים לשתי סוכנויות ממשלתיות שונות בשל חוסר היעילות שבעבודת הממשל - העלות של הביורוקרטיה בהולנד הוערכה ב-3% מהתל"ג.

כעבור שתי רפורמות ושבע שנים מאוחר יותר, הולנד נחשבת מובילה בתחום הסרת הביורוקרטיה לפי ה-OECD. הליכי הענקת הרישיונות יועלו, איכות השירות של משרדים ממשלתיים ורשויות מקומיות שופרה וחלק גדול ממנה עבר לרשת, ועלות הבדיקות והאכיפה הורדה ברבע.

גם בישראל נדרש מהלך משמעותי לשיפור יעילות הממשל, טוען פרופ' אבי בן בסט מהאוניברסיטה העברית, המכון לדמוקרטיה והמרכז ללימודים אסטרטגיים. "כדי שתהיה לנו מדינה טובה יותר וחברה חזקה יותר עוד 10-20 שנה, עלינו לבצע שינוי חשיבה שיתמקד בנושאי פנים בישראל, ואת זה ניתן יהיה להשיג באופן טבעי לאחר יישוב הסכסוך בינינו לשכנינו, אף שהסכם שלום אינו תנאי הכרחי לכך.

"אם נתבונן יותר בבעיות הפנים נוכל להשיג את היעדים הלאומיים שנציב בנושאי חינוך, עבודה, ממשל ומשק תחרותי ויעיל יותר. זה הדבר הקריטי - להסתכל יותר ברצינות פנימה.

"את האנרגיה הציבורית אנחנו משקיעים כיום בסוגיית הביטחון ואת היתרה משאירים לפתרון בעיות הפרט. צריך להפנות יותר אנרגיה ציבורית לדיון בסוגיות ציבוריות, וכך נגיע למקום הרבה יותר טוב. כיום כולם עייפים מעיסוק בסכסוך עם שכנינו, ולא נשארות מספיק אנרגיות להסתכלות פנימה".

כוח אסטרטגי עודף לאוצר

בן בסט, שכיהן כמנכ"ל משרד האוצר ב-1999-2001, סבור כי אחת הבעיות המרכזיות בתפקוד הממשל, שמעכבת את ההתקדמות של המשק, הוא "תהליך קבלת ההחלטות בנושא התקציב. תהליך זה אינו ממצה את פוטנציאל הידע שנמצא במשרדי הממשלה השונים. אחד הצעדים המהותיים שיש לבצע הוא שחרור הריכוזיות בבניית תקציב המדינה וביצועו".

"שני תהליכים אלה, של בניית התקציב וביצועו, נשלטים במידה רבה על ידי משרד האוצר וראש הממשלה. בהולנד כבר בוצע בהצלחה תהליך שחרור ריכוזיות דומה, ואין סיבה שבישראל זה לא יקרה. המהלך מותנה בהסכמת משרד האוצר לתהליך, ואם יתקשה לקדם אותו - ראש הממשלה יוכל להכריע".

למעשה, לא מדובר רק בעמדתו של בן בסט, כמי שמכיר מקרוב את תפקוד משרד האוצר. גם סקר שערכו הבנק העולמי וארגון ה-OECD ב-2003 מצא כי קביעת המדיניות הכלכלית וביצועה בישראל הם תהליכים ריכוזיים ביותר ביחס למדינות אחרות. הסקר העלה כי ישראל ממוקמת בצמרת המדיניות הריכוזית ביותר בקביעת המדיניות הכלכלית מכלל מדינות ה-OECD, ובחלק מהמקרים במקום הראשון - הריכוזי ביותר.

"מהסקר עולה כי בישראל יש כוח עודף אסטרטגי בקביעת המדיניות הכלכלית למשרד האוצר ולראש הממשלה", אומר בן בסט. "יש קורלציה בין משרד האוצר לראש הממשלה, שיוצרת את הריכוזיות. ללא תמיכת ראש הממשלה בתקציב ובמדיניות הכוללת, הם לא היו יכולים להשיג רוב בממשלה. לכן יש כאן כוח אסטרטגי, שבנוי על קואליציה בין האוצר לראש הממשלה".

כיצד בא לידי ביטוי הכוח האסטרטגי העודף?

"שיתוף המשרדים בהכנת התקציב מוגבלת ומועטה. לאחר שאגף תקציבים מגבש את התקציב, הוא מראה את ההצעה למשרד הנוגע בדבר שלושה שבועות לפני הדיון בממשלה. את התמונה הכוללת של כל המשרדים הם יראו רק שבוע לפני הדיון בממשלה.

"לא רק שלא מערבים את המשרדים בצורה משמעותית בהכנת תקציבם, אלא גם הזמן שניתן להם להכנת חלופות הוא בלתי אפשרי. אי אפשר להכין ביקורת ממשית בפרק זמן כה קצר. הכוח שמחזיק משרד האוצר נובע מחשש לפריצת המשמעת התקציבית".

יש חשש של ממש לפריצת המשמעת התקציבית בתהליך פחות ריכוזי?

"כן, מחקרים בעולם מראים שככל שהריכוזיות בתהליך התקצוב קטנה יותר, הגרעונות, החובות וההוצאה גדולים יותר".

מה הסיבה שתקצוב ריכוזי מונע פריצה תקציבית?

"כשחבורת ידידים יוצאת בערב ראש השנה לארוחה במסעדה, יש להם שתי חלופות לתשלום: חלופה אחת שכל אחד יזמין מה שהוא רוצה, וכחברים טובים הם יחלקו ביניהם החשבון שווה בשווה. השנייה, שכל אחד יזמין מה שירצה וישלם עבור הזמנתו בלבד. אני מעריך שההזמנה המשותפת תהיה בסכום גדול יותר, וכך זה גם בתקציב. אם כל השרים ישתתפו בתהליך ויזמינו מה שהם רוצים, ההוצאה תגדל ויהיה צורך להעלות מסים. אם יהיה גירעון יאשימו לא את שר החינוך, לדוגמה, אלא את משרד האוצר ואת ראש הממשלה".

ואולם בן בסט סבור כי השיתופיות בתהליך קבלת ההחלטות לא בהכרח גורמת לפריצת מסגרת התקציב. הוא מציע כמה מהלכים שלטענתו גם ישפרו את שיתוף הפעולה, גם ישמרו על מסגרת התקציב ועל כוחו של משרד האוצר וגם יאפשרו יעילות ממשלתית רבה יותר בעתיד. לדבריו התהליך הזה, הגם שצפוי לעורר התנגדות, הוא ישים ואף הכרחי: גם בהולנד לפני עשור משרד האוצר לא שמח לשתף פעולה, אולם לבסוף כולם הבינו שזו הדרך היעילה ביותר לשיפור תפקוד הממשלה".

1. תהליך בניית תקציב דו-שלבי

בן בסט מציע מודל שישמר את המשמעת התקציבית הנהוגה כיום בישראל, לצד שיתוף בין-משרדי גדול יותר:

"אני מציע לחלק את תהליך קבלת ההחלטות בעניין התקציב לשני שלבים. בראשון יוכרעו ההיבטים המקרו-כלכליים, בראשם גודל תקציב ומדיניות המסים, ובו צריך לשמר את הכוח של משרדי האוצר וראש הממשלה. הדומיננטיות של משרד האוצר תישמר בשלב זה, הקובע את מסגרת התקציב ובכלל זה גודל התקציב, הגירעון והחובות שהתקציב יוצר.

"מרגע שהוחלט שאפשר לעבור לשלב השני של קביעת הרכב התקציב בין המשרדים שמשקף סדר עדיפויות ממשלתי, ואחריו לקביעת הרכב התקציב של כל משרד. בשלב השני נדרש שיתוף פעולה אמיתי בין האוצר לשאר המשרדים.

חלוקת התקציב בין המשרדים תהיה על בסיס אחוזים מהתקציב, כך שאם השלב הראשון 'נעול', התקציב לא ייפרץ.

"הדיון צריך להתבסס על מידע של עלות-תועלת. כל משרד צריך להציג יעדים, כמה עולה להשיג אותם ואיזו תועלת נקבל כתמורה מהיעדים. מי שצריך לקבוע סדר עדיפויות לאומי הם נבחרי הציבור, אבל הם צריכים לשלב אנשי מקצוע שיגידו שהשגת מטרה מסוימת תעלה כך וכך והמחיר של פגיעה ביעד אחר תהיה כך וכך. אלה דיונים שלא נעשים כיום".

2. צמצום מספר הסעיפים המתוקצבים

בן בסט מציין מהלך נוסף שראוי שהממשלה תאמץ: מתן יותר חופש תמרון לכל שר בהסטת תקציבים בתוך משרדו.

בתקציב המדינה השנתי של כלל משרדי הממשלה ישנם לא פחות מ-7,500 סעיפים, המחייבים את אישור משרד האוצר בכל מקרה שבו רוצה מנכ"ל אותו משרד להזיז חלק מתקציבו לסעיף אחר.

כך, לדוגמה, אם פרצה מגיפה המחייבת היערכות מהירה, משרד הבריאות לא יכול לנייד תקציבים בין סעיפיו, אלא לאחר שיקבל לכך אישור משרד האוצר", אומר בן בסט.

"במשרד החינוך מצאתי 825 סעיפים מתוקצבים. זה אומר שיורדים לרמת פירוט לא נורמלית. אם אתה רוצה להעביר תקציב מנייר לעפרונות, תצטרך את אישור האוצר. במשרד הבריאות יש 718 סעיפים כאלה ובמשרד הרווחה 380 סעיפים. זה פוגע ביעילות בצורה חמורה מאוד, וכל זה בשם המשמעת התקציבית. לעומת זאת, במדינות אחרות יש 500 סעיפים בתקציב שרלוונטיים להחלטה להעביר כספים מסעיף לסעיף, והן בכל זאת מצליחות לדאוג למשמעת תקציבית בלי פירוט כזה".

זה ישים? בתוך כמה זמן אפשר לדעתך לצמצם כך את מספר הסעיפים המתוקצבים?

"צריך להפחית את מספר התקנות בתקציב שמחייבות את אישור האוצר בהעברה מסעיף לסעיף מ-7,500 ל-500 בהדרגה בתוך חמש שנים, ותוך בקרה על התהליך. בסעיפים האחרים ניתן יהיה לבצע העברות ללא אישור האוצר. גם בהולנד היו בתחילת העשור אלפי סעיפים דומים, אך הם צומצמו לכ-500 סעיפים בלבד במסגרת רפורמה לייעול עבודת הממשלה. גם שם נדרשו כמה שנים כדי לרדת בהדרגה לאותו יעד. זה גם יפנה זמן לאנשי האוצר לעסוק בתכנון מדיניות, במקום בבחינת אלפי בקשות.

"התהליך ההולנדי הוביל לחלוקת משרדי הממשלה לכמה אשכולות מצומצמים, כמו ביטחון וחברה. הממשלה מחליטה יחד על סדרי העדיפויות של האשכולות בתקציב. שם, סדרי העדיפויות נקבעים כבר בשלב המשא ומתן הקואליציוני. בתחילת העשור הקודם, לדוגמה, החליטו בהולנד במשא ומתן הקואליציוני לקדם את אשכול הביטחון נוכח עליית הפשיעה, והדבר בוצע בהסכמה רחבה".

מה קורה כשיש מחלוקות בין משרדי הממשלה?

"במצבים כאלה יש לקבוע כללים ליישוב סכסוכים, כולל הבאת המחלוקת להכרעת ראש הממשלה. ממשלה היא קבוצה שצריכה להגיע לאפקטיביות מירבית, ותפקיד ראש הממשלה לדאוג ששחקני הקבוצה ישפרו את ביצועיהם".

3. צמצום השימוש בחוק ההסדרים

בעיה נוספת, טוען בן בסט, היא שתהליך אישור התקציב הוא מאוד לא שקוף ומחזק את הדומיננטיות של משרד האוצר.

"הממשלה מקבלת ספר דל ביותר של התקציב, הכולל את חוק ההסדרים, שחסר בו מידע מספיק לצורך קבלת החלטות. בעיקר לא כתוב כמה כל שינוי עולה לנו. בחומר שהכנסת מקבלת אחר כך לקראת אישור התקציב, הפירוט כבר גדול בהרבה. בחומר שמוגש לממשלה אין טבלה מסכמת מה הוסיפו, מה החסירו וכמה נשאר. רק מלל, הרבה מלל ומעט מאוד מספרים. אין כאן בקרה באמת בשלב הקריטי של האישור בממשלה".

איך אפשר לשפר זאת?

"אין להרבות בשימוש שנעשה בחוק ההסדרים, המשמש כלי להעברת החלטות מהירה ללא דיון מעמיק גם בנושאים שאינם קשורים לתקציב".

לדברי בן בסט, יש להשתמש בחוק ההסדרים רק לנושאים תקציביים ורק בתקופת משבר: "השימוש בחוק ההסדרים החל באמצע שנות ה-80 כפתרון למשבר חמור. ב-1984 היה צריך לנקוט הרבה צעדים בזמן קצר ולשמור על חלקם בסודיות. באוצר אמרו: 'נכין קונגלומרט חוקים ונעביר אותם בהצבעה אחת, כי אין זמן לדקדק בכל סעיף במצב של משבר חמור ביותר. מאז זה נהפך כלי של קבע. בתחילת הדרך השימוש בכלי היה מוגבל מאוד, אבל עלה עם השנים (ראו גרף).

"חלק מהסעיפים בחוק ההסדרים בכלל אינם בעלי משמעות תקציבית. זה אבסורד. והבעיות שכרוכות בכך הן שאין דיון ציבורי ואין דיון רציני בחוק ההסדרים בממשלה או בכנסת. אני סבור שיש לעשות שימוש בחוק ההסדרים רק בתקופת משבר. משבר מוגדר כשנה שבה צפויה ירידה בתוצר לנפש לפחות ב-0.5%. בנוסף, יש להגביל את השימוש בכלי רק לנושאים תקציביים. ההיגיון הוא שרפורמה שאינה תקציבית לא דחופה במשבר וראוי לקיים בה דיון מעמיק ורציני.

"מנגד, צריך גם לצמצם את החקיקה הפרטית, כי אומרים שחוק ההסדרים הוא התרופה לכך. כל חבר כנסת מציע חוקים מן הגורן ומן היקב. נקבע בחקיקה שחוק עם השפעה תקציבית מחייב רוב של 51 חכים, אז מתחילה גישה של 'תחתום לי ואחתום לך'. צריך להגביל את הצעות החוק הפרטיות ולשנות את המידה והעיתוי של השימוש בחוק ההסדרים. דיון רציני הוא לטובת כולנו".

סייע בהכנת הכתבה: אשר שכטר





תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר הארץ

סדר את התגובות
*#
בואו לגלות את עמוד הכתבה החדש שלנו