בואו לגלות את עמוד הכתבה החדש שלנו
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

לקרוא ללא הגבלה, רק עם מינוי דיגיטלי בהארץ  

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

חוק ההסדרים לא מפלה בין חלשים. הוא פוגע בכולם

חוק ההסדרים, אותו חוק עוקף דמוקרטיה הנלווה מדי שנה לתקציב המדינה, שובר השנה שיאים חדשים של גזירות חברתיות. נשים מוכות? יבוטל מענק ההסתגלות; חיילים משוחררים? יבוטלו ההטבות למאבטחים; קשישים סיעודיים? פגיעה קשה בקצבאות. בחסות המצב הכלכלי הקשה, סדר היום הביטחוני והבחירות המתקרבות, האוצר שולח יד ארוכה לכיסן של השכבות החלשות ומוציא משם כמעט שני מיליארד שקלים. הח"כים שעסוקים בהישרדות בפריימריס אינם מתפנים לטפל במאבק הקיום של העשירונים התחתונים

תגובות

הסעיפים העיקריים בחוק ההסדרים ל2003

זוג מובטל עם שני ילדים, שאין לו מקור הכנסה אחר, מתקיים כיום מקצבת הבטחת הכנסה בגובה 2,925 שקלים. נוספים לכך קצבת ילדים של 300 שקלים, פטור מתשלום אגרת טלוויזיה, הנחה על ביקורים אצל רופא ועל קניית תרופות, והנחה בתחבורה ציבורית ובתשלומי ארנונה. זוג מובטל עם שני ילדים שיתחיל לקבל הבטחת הכנסה בחודש הבא ייאלץ להסתפק בקצבה של 2,333 שקלים ובקצבת ילדים של כ-300 שקלים, כלומר, כ-600 שקלים פחות. הוא לא ייהנה ממרבית ההנחות שמקבלים כיום זכאי הבטחת הכנסה, למעט הנחה על ארנונה.

הקיצוצים שעליהם החליטה הממשלה הם גולת הכותרת של מה שהאוצר מכנה "רפורמה בשוק העבודה" ומה שהמתנגדים מתארים כהרס רשת הביטחון הסוציאלי שנפרשה תחת השכבות המוחלשות במשך 50 שנה. הם כלולים בחוק ההסדרים - שם שמאחורי הבנאליות האדמיניסטרטיווית שלו מסתתרת פגיעה עמוקה במאה אלף משפחות נזקקות, בעשרות אלפי אמהות חד-הוריות, בעשרות אלפי קשישים, בנשים מוכות, בנאשמים בפלילים דלי אמצעים ובסתם אזרחים שאינם נמנים עם עשירי העם.

חוק המחטפים

"אף פעם לא היה עליהום כזה על הביטוח הלאומי ועל השכבות החלשות", אומרת לאה אחדות, סמנכ"ל המוסד לביטוח לאומי הממונה על מינהל המחקר והתכנון. גם בעבר חוק ההסדרים כלל תיקונים בחוק הביטוח הלאומי, אולם אחדות מכנה את רובם "מינוריים". הממשלה אמנם כירסמה באמצעות חוק ההסדרים בביטוח אבטלה, אולם הפגיעה בוצעה בהדרגה על פני עשור ויותר.

"פעם, אם היו מורידים לנו 20 מיליון שקל מהקצבאות, ועדת הכספים היתה נעמדת על הרגליים האחוריות ועושה את המוות לאוצר", היא נזכרת. הפעם, בחוק ההסדרים לשנת 2003, מתכוונת הממשלה לקצץ כמעט 2 מיליארד שקלים ממקבלי קצבאות למיניהן וועדת הכספים כמעט שאינה מתנגדת. רוב חבריה עסוקים בהצלת עתידם הפוליטי בבחירות הפנימיות במפלגותיהם וכמעט שאינם נוכחים בדיונים. הצלת עתידם הכלכלי והחברתי של הבוחרים מעסיקה אותם כרגע הרבה פחות.

יש הסכמה כמעט מקיר לקיר על כך שיש לבצע רפורמה בשוק העבודה כדי שחלק ממקבלי הבטחת הכנסה, שמספרם גדל בשנים האחרונות במאות אחוזים, יוכלו לשוב לעבודה. אך הדעות חלוקות בשאלה כיצד לבצע את הרפורמה. שיטת האוצר - קיצוץ עמוק וגורף באמצעי הקיום המינימליים של מקבלי הקצבאות, כדי לאלצם לצאת לעבודה - מעוררת תגובות קשות, בייחוד בתקופת מיתון שבה המשק לא רק שאינו מייצר מקומות עבודה אלא שמספרם הולך ופוחת.

אבל השיח בין מתנגדים לתומכים כמעט שאינו מתקיים, משום שהנושא המהותי כל כך קבור בכלבויניק של חוק ההסדרים, יחד עם עשרות תיקוני חוק בתחומים מגוונים - החל ברפורמה בשיטת הארנונה, המשך בתיקונים במיסוי קופות גמל, וכלה בשינוי פעילותן של ועדות התכנון והבנייה. "כל השינויים הללו לא היו מתקבלים בכנסת בשום דרך אחרת", אומר פרופ' דוד נחמיאס, מרצה למדע המדינה באוניברסיטת תל אביב שחקר את חוק ההסדרים במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה.

חוק ההסדרים הנלווה מדי שנה לתקציב המדינה הוא הדוגמה המובהקת לאמירה כי אין דבר קבוע כמו הזמני. הוא הומצא ב-1985 במסגרת התוכנית לייצוב כלכלי שמטרתה היתה לבלום אינפלציה דוהרת שהגיעה, בחישוב שנתי, לכדי אלף אחוזים. הוא הופעל בעזרת תקנות לשעת חירום וגם נקרא "חוק ההסדרים לשעת חירום במשק המדינה". כפי שמציין נחמיאס בנייר עמדה שכתב, החוק התקבל למרות התנגדותם של שר המשפטים אז, משה נסים, והיועץ המשפטי לממשלה, יצחק זמיר.

ובכל זאת, במרוצת 17 השנים שחלפו נהפך החוק לכלי ריכוזי, שבאמצעותו הצליחה הממשלה לכפות על הכנסת סדרי עדיפויות בהליך מהיר ולעקוף ביעילות התנגדויות ותביעות מצד המפלגות הקטנות, שהשפעתן הלכה וגברה ככל שכוחן של שתי המפלגות הגדולות נחלש. המצדדים בו טוענים כי בכנסת כה מפוצלת, הנעדרת סדר יום משותף, חוק ההסדרים הוא מכשיר חיוני המאפשר קבלת החלטות. כשם שהוא נולד כדי לבלום את אובדן שליטתה של הממשלה על התקציב, כך הוא גם נתפש מאז כדרך היחידה לבלום חקיקה פרטית פראית המסכנת את היציבות התקציבית של המדינה. לעתים קרובות הוא משמש כדי להשעות את יישומם של חוקים שעלותם גבוהה, שהכנסת אישרה.

מבנהו של החוק וההליך המזורז שבו אישורו מתנהל מעוררים ביקורת קשה. בניגוד לחוק רגיל, שעובר שלוש קריאות במליאת הכנסת וסדרת דיונים בוועדת הכנסת המופקדת על הנושא הרלוונטי לאותו חוק - למשל, חוק הנוגע לתחום העבודה נדון בוועדת העבודה והרווחה של הכנסת - חוק ההסדרים נדון רובו בוועדת הכספים. הוא מונח על שולחן הכנסת בדרך כלל כחודשיים לפני סוף השנה, ומשום שהוא צמוד לחוק התקציב, מופעל לחץ כבד על הוועדה לאשר אותו במהירות.

בשל ריבוי הסעיפים בו ופרק הזמן הקצר המוקצב לליבונו, אין סיכוי לדיון רציני או מעמיק בסוגיות העולות מהחוק, והרי זה כל הרעיון. "חוק ההסדרים מאפשר ומעודד מחטפים מסוגים שונים", כותב נחמיאס, ומוסיף שהממשלה מנצלת את החוק כדי "להביא לאישורם המהיר של חוקים שהיא מתקשה או חוששת להעביר בהליך חקיקה רגיל". כך נוצר מסלול "עוקף דמוקרטיה", שבו לא רק שהממשלה מתקנת חוקים שאותם אישרו חברי הכנסת בהליך פרלמנטרי רגיל ותקין, היא אף מבטלת אותם. הממשלה בעצם מאלצת את הכנסת לעקוף את עצמה.

הקרב על החשב

בחוק ההסדרים ל-2003, למשל, הממשלה מבקשת לבטל חוק פרטי של הח"כים זבולון אורלב (מפד"ל) ואיתן כבל (עבודה) המגדיר אבטחת מוסדות חינוך כעבודה מועדפת שמזכה חיילים משוחררים במענק. סעיף אחר בחוק ההסדרים מבטל במחי יד חוק המעניק מענק הסתגלות של 8,000 שקלים לנשים היוצאות ממקלט לנשים מוכות, כדי לאפשר להן להתחיל חיים חדשים ולהתנתק מבני זוגן. החיסכון הצפוי מהחוק הוא בסך הכל שישה מיליון שקלים, מה שהופך את התיקון הזה לקטנוני במיוחד. שני החוקים התקבלו השנה רגע לפני שנכנס לתוקפו החוק האוסר חקיקה פרטית שעלותה יותר מ-5 מיליון שקלים.

לא לכל סעיפי חוק ההסדרים יש עלות תקציבית. למשל, בסעיף 25 מוצע להכפיף את החשב של המוסד לביטוח לאומי לחשב הכללי של האוצר. בכך ממשיך האוצר את מה שבביטוח הלאומי מגדירים ניסיונות לשלוח יד לקופת הביטוח הלאומי כדי לממן חלק מגירעונות התקציב. האוצר, לעומת זאת, טוען כי בשנה שעברה שילשל כ-22 מיליארד שקלים לקופת הביטוח הלאומי (כ-40% מתקציב המוסד), ולכן חיוני שהחשב יהיה כפוף לו. זאת אף שחוק הביטוח הלאומי מגדיר את המוסד כתאגיד עצמאי.

גם בסעיף 19 של חוק ההסדרים ההשלכה התקציבית אינה ברורה. נקבע בו כי ועדות רפואיות של שירות התעסוקה לא יוכלו עוד להחליט כי מובטלים מסוימים אינם יכולים לעבוד מסיבות בריאותיות או פסיכו-סוציאליות ולכן הם זכאים להבטחת הכנסה. קביעה כי אדם אינו מסוגל לעבוד תיעשה רק על ידי מרכזים לאבחון מתמכרים לסמים או אלכוהול, או קציני מבחן. משמעות הדבר היא שאנשים שאינם מכורים לסמים ואינם אלכוהוליסטים או פושעים, אלא סתם לא בריאים, ייאלצו להתייצב בלשכות התעסוקה, לצאת לעבודות שיוצעו להם ולהסתכן בשלילת קצבה אם יסרבו לקבלן. נוסף לקושי שבו מעמידה החלטה זו את המובטלים עצמם, ספק אם שירות התעסוקה ערוך לטפל בעשרות אלפי המובטלים שיתייצבו בלשכותיו.

אבל לא שאלו את שירות התעסוקה לדעתו בעניין זה, וגם בוועדת הכספים הנושא כמעט שלא נדון. ככלל, הקצב שבו מתקבלות החלטות הרות גורל על החלשים בחברה הישראלית - בחוק ההסדרים ומחוצה לו - הוא מסחרר לעומת האטיות ושיקול הדעת שבהם נשקלות ומתקבלות החלטות הנוגעות לחייהם של החזקים. עברו 15 שנים ושש ועדות עד ששר האוצר סילבן שלום נאלץ השנה להטיל מס בשיעור 10% עד 15% על הכנסה מהון.

למעשה, לא הממשלה היא שקובעת את תוכנו של חוק ההסדרים. הגוף הכותב ודוחף אותו הוא משרד האוצר - לעתים בניגוד לדעתם של חלק מהשרים. כך למשל רבים מהתיקונים לחוק ביטוח לאומי הכלולים בחוק ההסדרים ל-2003 מוצעים בניגוד לדעתו של שר העבודה והרווחה. כך גם התיקונים לחוק ביטוח בריאות בחוק ההסדרים של 1998 נעשו למרות התנגדותו של שר הבריאות. "חוק ההסדרים, כמו תהליך התקצוב כולו, ממחיש את הדומיננטיות של משרד האוצר ואגף התקציבים מול הממשלה והכנסת", כותב נחמיאס. משמעותה המעשית של דומיננטיות זו היא שפקידי האוצר הם שקובעים את סדר היום החברתי בישראל.

בספרם "רווחה מתקתקת", מסבירים המרצה לכלכלה מוריה אבנימלך ופרופ' יוסי תמיר, לשעבר מנכ"ל הביטוח הלאומי, את התהליך. "עיצוב מדיניות חברתית הוא תפקיד מובהק של הממשלה, שצריכה להגדיר יעדים, לקבוע סדרי עדיפויות, להציג סדר יום חברתי, להנחות את אגף התקציבים ולבחור בין חלופות תקציב. במציאות העניינים מתנהלים אחרת. הממשלה מחליטה על יעד הגירעון ומעבירה הנחיה לאגף התקציבים, שבונה על פיה הצעת תקציב, ללא חלופות. אין זה מתפקידם של כלכלני אגף התקציבים לגבש מדיניות חברתית כוללת, אך הם עושים זאת הלכה למעשה".

כדי להדגים את הכוח הרב שצברו פקידי האוצר על חשבון הממשלה, מספרים אבנימלך ותמיר כי אהרון פוגל, שהיה ממונה על התקציבים באוצר, ציין שהוא נוהג להשהות את הדיון בממשלה על סעיפים בעייתיים בתקציב עד שעת לילה מאוחרת, שבה רוב השרים כבר מנמנמים. פוגל לא היה צריך להתאמץ במיוחד. לא אחת הממשלה מוותרת ברצון על הפררוגטיווה השלטונית שלה. כאשר פרופ' שלמה בן עמי יצר תקדים והגיש לממשלת ברק, שבה היה חבר, הצעת תקציב חלופית, היא התקבלה בבוז. במקום להשתמש בה כבסיס להצבת יעדים חברתיים, הממשלה ויתרה עליה ונכנעה לתוכנית האוצר, שבמהלך השנים סיגל לעצמו תפקיד ותדמית כמגן על שפיותה התקציבית ויציבותה הפיננסית של המדינה.

לא בקיאים בחומר

כך קורה שלא רק ששרים אינם יודעים מה כלול בחוק ההסדרים; גם רבים מהנבחרים, האמורים להגן על הציבור מפני החלטות האוצר בפרט והממשלה בכלל, אינם טורחים ללמוד את החומר. כשקראו בוועדת הכספים את הסעיף בחוק המחמיר את הקריטריונים לאמהות חד-הוריות בקבלת הבטחת הכנסה, העיר אחד מחברי הכנסת של ש"ס: "מה הבעיה? הרי הן מקבלות מזונות". אלא שהרבה אמהות חד-הוריות אינן מקבלות מזונות, ואם הן מקבלות מעל סכום מסוים הן אינן זכאיות להבטחת הכנסה, ואם בן זוגן אינו משלם להן והן מקבלות במקום זאת מזונות מהביטוח הלאומי, הן נמצאות בקטגוריה אחרת שאף היא תיפגע ב-2003 כתוצאה מחוק ההסדרים אבל לא באותו האופן שייפגעו מקבלות הבטחת הכנסה.

חוק ההסדרים קובע שאמהות חד-הוריות יצטרכו להתייצב בשירות התעסוקה ברגע שילדיהן יגיעו לגיל שנתיים - כיום הן פטורות מהתייצבות עד שילדיהן בני שבע. הרעיון כשלעצמו אינו פסול, אלא שגם אם ימצאו עבודה, אין סיכוי רב שהמשכורת שישתכרו תאפשר להן להחזיק מטפלת או לשלוח את ילדן למעון. לכן, על פי הערכתה של לאה אחדות, אחוז מסוים מאותן נשים לא יוכלו להתייצב בלשכות התעסוקה כדי לצאת לעבודה וייאלצו לוותר על קצבת הביטוח הלאומי, ולא ברור כיצד הן יתקיימו.

"קל מאוד להכניס יד לכיס של אנשים כאלה. אבל חסרה ראייה מערכתית וטיפול כולל בבעיות. הכל נעשה טלאי על טלאי", אומרת עורכת הדין שרון אברהם-ויס מהאגודה לזכויות האזרח, שיחד עם ארגונים חברתיים אחרים עוסקת בפעילות שדלנות ושכנוע כדי להקטין את פגיעות חוק ההסדרים. בין השאר חיברה אברהם-ויס מסמך המפרט רבות מהפגיעות הכלולות בחוק והעבירה אותו לחברי הוועדה.

בין השאר מצביע המסמך על החלטות הנוגדות אף את ההיגיון של האוצר, לשיטתו. למשל, סעיף 53 מציע לתגמל מעבידים שיעסיקו מקבלי הבטחת הכנסה. אלא שהסעיף אינו קובע כי המעסיק חייב להגדיל את מצבת כוח האדם שלו. כך יוכל מעסיק לפטר עובד ותיק ולקבל במקומו עובד חדש וזול יותר. "כלומר, מעגל העבודה לא יגדל, מעגל האבטלה לא יקטן, והמעסיק יקבל תמריץ של אלף שקלים בחודש על כל עובד", כותבת אברהם-ויס.

אחת הקבוצות הפגיעות ביותר, שתיפגע ביתר שאת אם יאושר חוק ההסדרים, היא של מובטלים בני 46 ויותר, שעד כה היו זכאים לקצבת הבטחת הכנסה בשיעור הגבוה ב-25% מהקצבה הרגילה. אלה שיצטרפו למערכת בשנה הבאה כבר לא יהיו זכאים לגמלה מוגדלת, וכך זוג עם שני ילדים שהיו זכאים ל-3,447 שקלים יקבלו 2,333 שקלים - כלומר, הם יפסידו 1,100 שקלים לחודש. מי שכיום מקבלים קצבה מוגדלת (3,447 שקלים לזוג עם שני ילדים) ימשיכו לקבלה, אך זו תופחת ב-21%, ל-2,716 שקלים. האוצר, שיחסוך במהלך זה 100 מיליון שקלים, אומר כי מטרת התיקון לעודד גם את הקבוצה הזאת לצאת לעבוד - למרות הקושי במציאת עבודה בגילים אלה גם בעתות של צמיחה כלכלית.

קושי נוסף שאינו מובא בחשבון הוא מציאת ישראלים שיטפלו בקשישים סיעודיים הזקוקים להשגחה 24 שעות ביממה. חוק ההסדרים קובע שקצבת הסיעוד של קשיש המעסיק עובד זר תופחת בכ-30%. "קביעת רמת הגמלה בזיקה להעסקת עובד זר מעוררת לא מעט תהיות", נכתב בנייר עמדה של מינהל המחקר בביטוח הלאומי. מדובר למעשה במעין קנס או מס המוטל דווקא על קשישים מעוטי יכולת הזכאים לקצבת סיעוד, בעוד קשישים אחרים, שבדרך כלל נהנים מהכנסות גבוהות יותר, רשאים להעסיק עובד זר בלא לשלם על כך "מס". "לא ניתנה הדעת על קשישים שלא יוכלו למצוא עובד ישראלי לכל היממה ועל עלות ההעסקה הגבוהה יותר של עובדים ישראלים במשמרות", נכתב במסמך.

עד כה בוצעו שני שינויים משמעותיים בתהליך האישור של חוק ההסדרים: הוחלט למחוק את הסעיף המקפיא את יישומו של חוק שמקצה מקום במעונות יום לפעוטות בסיכון - לאחר שהאוצר גילה שהעלות, לפחות ב-2003, תהיה זניחה; וצומצמה הפגיעה בבני 25 ומטה, שתחילה נקבע כי לא יהיו זכאים כלל להבטחת הכנסה. לאחר שהיועץ המשפטי לממשלה קבע כי ביטול הקצבה פירושו אפלייתם לרעה, יחסית לקבוצות אחרות באוכלוסייה, הוחלט שבני 25 ומטה שיימצאו זכאים להבטחת הכנסה יקבלו בין 50% ל-80% מהקצבה.



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר הארץ

סדר את התגובות

כתבות שאולי פספסתם

*#
בואו לגלות את עמוד הכתבה החדש שלנו