שתי השקפות מנוגדות על התפקיד הכלכלי של מדינות

Two Contrasting Visions Public Finance and Public Choice of the State

יעקב ליפשיץ
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
יעקב ליפשיץ

James M. Buchanan and Richard A., $27.50 Musgrave. MIT Press, 272pp במאה שעברה היה לצמיחת הסקטור הציבורי תפקיד מפתח בהתפתחות העולם המערבי. בארצות המתועשות של תחילת המאה ה-20 עמד חלקו של התוצר הלאומי הגולמי שזרם דרך תקציבים ציבוריים על כ-10%. בסוף המאה הוא הגיע לרמה ממוצעת של כ-40%, ובמדינות שבראש המדרג - לכ-60%. הגידול המהיר הביא עמו ברכה לתחומים מסוימים והשלכות בלתי-רצויות בתחומים אחרים, והמאזן הכולל נותר שנוי במחלוקת.

במארס 1998 זימן המרכז למחקרים כלכליים של אוניברסיטת מינכן בגרמניה שני כלכלנים דגולים, פרופ' ריצ'רד מסגרב ופרופ' ג'יימס ביוקנן, להציג את השקפותיהם המנוגדות על תפקידן הכלכלי של מדינות. באותה עת היו מסגרב בן 87 וביוקנן בן 78. שני המלומדים הקדישו עשרות שנים לחשיבה על סוגיות מרכזיות בכלכלה ציבורית ולניתוחן, וסדרת ההרצאות לבשה אופי של סיכום מפעל חיים פורה ומרתק. הספר שאנו דנים בו, שבינתיים זכה למהדורה שנייה, מביא תמליל כמעט מלא של ההרצאות והוויכוחים שעוררו בשבוע של סמינר מצוין ויוצא דופן.

ריצ'רד מסגרב, יהודי יליד גרמניה, למד כלכלה באוניברסיטאות מינכן והיידלברג, וספג שם את הגישה הקונטיננטלית המסורתית לתורת המימון הציבורי. באמצע שנות ה-30 היגר לארה"ב ושוב לא חזר לגרמניה. ב-1937 קיבל תואר דוקטור של אוניברסיטת הרוורד. מסגרב נמנה עם כלכלני ה"זרם המרכזי", ונחשב, בצדק, למניח היסודות של תורת הכלכלה הציבורית בתקופה שלאחר מלחמת העולם השנייה. בספריו ובמאמריו הרבים עסק בכל נושא חשוב של התחום, וההבחנה המשולשת שהציע לגבי התפקידים הכלכליים של ממשלות - הקצאה, חלוקה וייצוב - היתה אחד הרעיונות הפוריים ביותר בהיסטוריה של מדעי החברה.

ג'יימס ביוקנן, בן למשפחה אירית, נולד בטנסי, שהיתה נאמנה למדינות הדרום במלחמת האזרחים של ארה"ב. לפי עדותו, העובדה שגדל כבן לעם שהובס במלחמה אחראית במידה לא מבוטלת להשקפותיו האנטי-ממסדיות. בשנת 1948 קיבל תואר דוקטור של אוניברסיטת שיקגו, ולימודיו שם החדירו בו אמונה עמוקה בכוחות השוק וביעילותו של מנגנון המחירים. ביוקנן תרם רבות לדיון בקשרי הגומלין המורכבים בין פוליטיקה לבין כלכלה, והיה המייסד הראשי של אסכולת הבחירה הציבורית. ב-1986 הוענק לו פרס נובל לכלכלה.

בעבודתם המדעית של השניים לא חסרה ביקורת על תפקודן הכלכלי של ממשלות, אך ההבדלים ביניהם מהותיים ויסודיים. שניהם סבורים שבלי ממשלה אי אפשר, אך בעוד שמסגרב מייחס לפעולותיה הכלכליות ערך חיובי, ביוקנן רואה בהן רע הכרחי שיש לצמצמו.

מסביר מסגרב: המדינה היא התאגדות של פרטים שחותרים לפתור בעיות של קיום חברתי משותף. הקיום החברתי המשותף מלווה בהשפעות חיצוניות (externalities), ובנסיבות אלה לא ניתן להגיע לפתרונות יעילים אך ורק באמצעות השוק. דרוש, בנוסף, גם תהליך פוליטי. מדיניות ציבורית של ממשלות איננה איפוא סטייה קלוקלת מ"סדר טבעי" של שווקים פרטיים. היד הגלויה של תהליכים תקציביים ופיסקליים איננה פחות "טבעית" מהיד הנעלמה של השוק. חלק מן הצרכים מטופל טוב יותר בידי היד הגלויה, וחלק - בידי היד הנעלמה. כשלים מתעוררים בשני המקרים, ויש לטפל בהם, אך שתי הדרכים מניבות תרומות חיוניות לסדר החברתי ומשלימות זו את זו.

יתרה מזאת, סדר חברתי ראוי איננו מתמצה בשימוש יעיל במשאבים. קיום חברתי משותף דורש חלוקה צודקת ומאזן נכון של זכויות וחובות של פרטים, וגם בהקשר זה אין תחליף למוסדות ולתהליך הפוליטי. לבסוף, בעקבות השפל הגדול של שנות ה-30 והמהפכה הקינסיאנית בחשיבה הכלכלית, נקראה המדינה הפיסקלית לטפל לא רק בכשל שוק סלקטיווי של אספקת מוצרים ציבוריים, אלא גם בכשל מקרו-כלכלי כללי של קיום תעסוקה מלאה.

לפי השקפתו של מסגרב, העלייה הגדולה במשקלן היחסי של ממשלות בכלכלות המערביות היתה התפתחות חיובית בכללותה, והתרחשה מתוך תגובה קונסטרוקטיווית וכמענה לצרכים אמיתיים. לממשלות היו גם הישגים כלכליים וחברתיים חשובים. אולם לא הכל טוב, ויש מקום לתקן ליקויים. לפיכך, לאורך השנים הוא התמקד בחיפוש כללים שיבטיחו כי התערבותן של ממשלות בכלכלה תהיה יעילה ומועילה.

לעומת זאת, ביוקנן רואה את התנפחות הסקטור הציבורי כאחת ההתפתחויות המסוכנות והמזיקות ביותר שהתרחשו בעולם המערבי. לדידו, הרעה נעוצה בעיקרון של שלטון הרוב שעליו מבוססים משטרים דמוקרטיים בני זמננו. בפוליטיקה "הרגילה" אין מנוס מכך שממשלות המונהגות על ידי רוב יחתרו תמיד לקדם אינטרסים פרטניים, שמועילים לחלק של האוכלוסייה, על חשבונם של אחרים. לכן, שיפורים "מקומיים" באופן הפעולה של ממשלות לא יספיקו, והדרך היחידה היא למזער את ההשלכות השליליות באמצעות צמצום ממדיהן של ממשלות ואכיפת הגבלות חוקתיות על פעילותן.

כבר בראשית הדרך חש ביוקנן הסתייגות מעיוורונם הרומנטי של כלכלנים כלפי הפוליטיקה. חיפושיו אחרי מודל פוליטי מפורש שישתלב בניתוחים כלכליים של סוגיות מיסוי והוצאה ממשלתית הובילו אותו להכיר בחשיבות הקשר בין המבנה המוסדי, ובמיוחד הכללים של קבלת החלטות קולקטיוויות, ובין התוצאות של אותן החלטות. בשנת 1962 פירסם, יחד עם גורדון טולוק, ספר ובו התקפה אינטלקטואלית על העיקרון של שלטון הרוב, והמליץ על רפורמה חוקתית שמטילה עליו מגבלות.

בהמשך הצטברו עדויות רבות לכך שהדמוקרטיה לא מסוגלת לשלוט בהגזמותיה שלה, וביוקנן הציע תיקונים חוקתיים שיכפו על פעולות הממשל איזון תקציבי. לשם כך פיתח, יחד עם ג'פרי ברנן, מודל המבוסס על הנחה שממשלות חותרות למקסם הכנסות מכל המקורות שהסמכות החוקתית מאפשרת, והתפיסה של ממשלה ממקסמת-הכנסות הוצגה כחלופה לממשלה המיטיבה של הניתוח האורתודוקסי. הם הראו כי בחירה ציבורית על פי הגישה החדשה מובילה באופן בלתי-נמנע למדיניות מסים נצלנית, והזהירו מפני השלכותיה.

במבט לאחור מודה ביוקנן שגישתו לקתה באופטימיות-יתר. בראשית שנות התשעים גמלה בו הכרה שהעיקרון של החלטות רוב טבוע עמוק ביחס הציבורי לדמוקרטיה, ועל כן רפורמות שמכוונות להגבילו הן חסרות סיכוי. הוא פנה איפוא לחפש אמצעים חלופיים שיבטיחו את הרע במיעוטו, ותשומת לבו הועתקה מן ההיבטים הפרוצדורליים לתוצאות של החלטות רוב. המסקנה היתה שיש להגביל את מרחב התוצאות של החלטות רוב על ידי דרישה לכלליות, או במלים אחרות - להגביל את הרוב לחקיקת חוקי מס וחוקים בנוגע להוצאות ציבוריות בעלי תחולה כללית, שאינם מפלים בין מעמדות וקבוצות בקהילה הפוליטית.

בהצגת עמדותיהם נדרשים מסגרב וביוקנן לטיעונים פוזיטיוויים ולתפיסות נורמטיוויות. הם יורדים לשורשיה ההיסטוריים-הפילוסופיים של מדינת הלאום, ומציעים פרשנויות מרתקות ליחסי הגומלין בין פרטים לקבוצות בתוכה. באופן טבעי, הדיון גולש גם להערכות מעוררות מחשבה ביחס לעתידה של מדינת הלאום על רקע התפתחויות עכשוויות (סיומה של המלחמה הקרה, התהוותו של האיחוד האירופי, גלובליזציה כלכלית ועוד).

את ההרצאה הראשונה בסדרה ייחד כל אחד משני המלומדים להצגת ההשתלשלות המחשבתית שהביאה להתגבשות השקפותיהם. בהרצאה השנייה מנתח מסגרב משימות נבחרות של המדינה הפיסקלית, ובהרצאה השלישית מרחיב ביוקנן את היריעה לגבי הצורך בהגבלות על פעולה פוליטית, ומהותן. המושב הרביעי יוחד לשאלה של פדרליזם פיסקלי, כלומר חלוקת התפקידים הפיסקליים בין רמות ממשל שונות, ובתוקף הנסיבות האקטואליות נכללו בו הערכות מעניינות לגבי עתידו של האיחוד האירופי. בהרצאה האחרונה מתמודד ביוקנן עם אתגר יוצא דופן: ניתוח של קשרי הגומלין בין מוסר חברתי לבין יעילות כלכלית. מסגרב משיב, וחולק על רוב מסקנותיו הפסימיות.

בהרצאות שזורות התייחסויות לסוגיות מעשיות-אקטואליות רבות. למשל, נאמן לתפיסה שלפיה המוסדות של הסקטור הציבורי דרושים כדי להשלים את הסקטור הפרטי ולא כדי להחליף אותו, קובע מסגרב שעל ממשלה לספק מוצרים ציבוריים ולאו דווקא לייצר אותם. לפיכך הוא תומך במגמות עכשוויות של הפרטה, מיקור-חוץ וכד'. מאידך גיסא, לא מן הנמנע שתהיה גם אספקה ציבורית של מוצרים פרטיים, למשל - אספקה של מוצרי מזון חיוניים למעוטי-יכולת, של תרופות נדירות לנזקקים ביותר וכו'. בהכרה ברמות צריכה מינימליות בנושאים סלקטיוויים באה לידי ביטוי תפיסה פטרנליסטית בנוגע לתפקידי ממשלה. מסגרב סבור שיש לתפיסה כזאת מקום בחברה מתוקנת, ואילו ביוקנן מסתייג ממנה משום שהיא מפריעה לחופש הבחירה של הפרט.

ובעניין אחר: מסגרב תומך במיסוי פרוגרסיווי ובמענקים סלקטיוויים, ומבקר הצעות שמבקשות להשיג חלוקת הכנסות צודקת באמצעות מס הכנסה יחסי בשיעור אחיד ומענקים אוניוורסליים. להערכתו, כדי להשפיע באופן ממשי על התחלקות הרווחה דרך תוכניות כאלה יידרשו מסים והעברות בסכומים גדולים ביותר, כך שהן יהיו כרוכות בבחישה פיסקלית בהיקף גדול ובלתי נסבל. ביוקנן, לעומת זאת, מצדד במסים ובמענקים בלתי-מפלים כיוון שרק הם עונים על נורמה של כלליות. בין שאר נימוקיו הוא מציין כי כך ניתן יהיה גם לחסוך משאבים מבוזבזים גדולים שמשקיעות קבוצות פוליטיות ברדיפה אחרי רנטות, כלומר - ביצירת כללים מפלים לטובתן.

דיון נרחב מוקדש לשאלות שונות שקשורות לבסיסי מס חלופיים. ההצדקה המסורתית לראיית ההכנסה הכוללת כבסיס מס נשענת על יתרונותיה כמדד של יכולת לשלם. עם זאת, הולכים ומתרבים הסיבוכים במיסוי הכנסות, ובמיוחד - גוברים הקשיים לגבות מסים מהכנסות הון על בסיס אישי לנוכח הניידות הבינלאומית של הון והתחרות הפיסקלית בין מדינות. על רקע זה עולות הצעות להחליף את ההכנסה כבסיס מס בהוצאות לצריכה, להסתפק במיסוי הכנסות מעבודה בלבד ועוד. לדעת מסגרב אין מקום להבחין בין מקורות ההכנסה (עבודה או הון) או בין שימושיה (צריכה או חיסכון). אמנם, אם מתעלמים מעקרונות ומתייחסים לשיקולים של פישוט ביישום, אין ספק שיש יתרונות למיסוי על הכנסות מעבודה בלבד או על הוצאות לצריכה בלבד, אך פישוט ביישום איננו חזות הכל, וגם לשיקולים של צדק במיסוי יש משקל. כדי להתגבר על שחיקת הבסיס שגורמת התחרות הפיסקלית בין מדינות ממליץ מסגרב על הרמוניזציה של מערכות מס. בנקודה האחרונה לביוקנן יש השקפה שונה: הוא תומך נלהב בתחרות פיסקלית בין ממשלות משום שהיא מגבילה את סמכותן וכופה עליהן יעילות ואי-אפליה.

בעבר הוטלה האחריות הראשית למדיניות מקרו-כלכלית על המדיניות הפיסקלית, ומדיניות מוניטרית נחשבה לבלתי-אפקטיווית. בשנים האחרונות, בעקבות השתנות התנאים ותובנות תיאורטיות חדשות, המדיניות המוניטרית חזרה לקדמת הבמה, וכלכלנים רבים מסתייגים ממדיניות פיסקלית. מסגרב תובע את עלבונה של המדיניות הפיסקלית, ודוחה את הטיעונים שחולקים על יעילותה כאמצעי של מדיניות מקרו-כלכלית. הוא מתווכח גם עם הטענה שאפילו אם המדיניות הפיסקלית היא אמצעי יעיל, יש לוותר עליה ולדבוק בעיקרון של תקציב מאוזן כערובה למשמעת פיסקלית של ממשלות. לדעתו, דרישה קשיחה לאיזון תקציבי, כפי שמציע ביוקנן, או דרישה לגירעון בשיעור שרירותי של 3% מהתמ"ג, כפי שנקבע באמנת מסטריכט, אינן "כלכלה נכונה". כדי להבטיח משמעת פיסקלית יש אמנם לקבוע נורמה בסיסית של גירעון, אך גם לאפשר סטיות בדרגות מוגדרות מראש בהתאם להשתנות התנאים הכלכליים.

תוך כדי אחת ההרצאות ניסה ביוקנן לסכם את ההבדלים בינו לבין מסגרב: שנינו מסכימים שהמדינה משיגה דברים "טובים" ו"רעים", מסגרב מעניק משקל יחסי גדול יותר לדברים ה"טובים", ואילו אני - לדברים ה"רעים", ועל כן הסקטור הציבורי האידיאלי של מסגרב גדול יותר מזה שלי. השיב על כך מסגרב: אני מסכים כי במדידה חד-ממדית של "טוב" ו"רע" דעותי קרובות יותר לקצה ה"טוב", אך עצם השאלה "כמה להגביל את המדינה?" נראית לי בעייתית, משום שהיא מציבה את הסקטור הציבורי בעמדת התגוננות בלי שיש לכך הצדקה. קיום חברתי משותף ויציאה מהג'ונגל ההובסיאני דורשים להגביל גם את חופש הפרט, וזאת ניתן להשיג רק על ידי פעולה קולקטיווית של מדינה דמוקרטית. דרושה איפוא התייחסות רב-ממדית לגבי הצירוף הרצוי של פעולות קולקטיוויות ופרטיות, או במלים אחרות - לגבי הצירוף האופטימלי של סקטור ציבורי ופרטי במשק מודרני. גם לאחר סמינר מעמיק ומאלף נותר איפוא כל אחד בשלו.

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר הארץ